II OSK 2234/10

Dnia 7 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Małgorzata Miron Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 403/10 w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie niestwierdzenia podstaw do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie budowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie niestwierdzenia podstaw do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie budowy budynku rekreacyjno-wypoczynkowego z częścią mieszkalną na działkach nr [...] obr. 7 w Z., w rejonie D. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) na wniosek J.R. nie stwierdził podstaw do wydania decyzji administracyjnej nakazującej wstrzymanie przedmiotowej budowy. Organ podkreślił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że roboty budowlane są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] marca 2009 r., zawierającej pozwolenie na budowę. Nie stwierdzono również odstępstw od projektu budowlanego. Zdaniem organu I instancji w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie zaistniały także podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust 2 pkt 2 i art. 50 ust 1 pkt 1-4 tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.R. zarzucając jej naruszenie: art. 48 ust.2 pkt. 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 oraz art. 65 § 1 k.p.a., art. 28 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołujący się podniósł, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż wydano je w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy uchyloną w dniu 28 listopada 2008 r. Zaskarżoną decyzją Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, naruszając art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wystarczający. Z zapisu protokołu kontroli i notatki służbowej wynika jedynie, iż przedmiotowe roboty budowlane są wykonywane na podstawie decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] marca 2009 r. Organ odwoławczy podniósł, iż wątpliwości budzi ustalenie w zaskarżonej decyzji, że nie stwierdzono odstępstw od projektu budowlanego, skoro w samym protokole kontroli nie zostało odnotowane czy zastany stan robót budowlanych jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. W aktach sprawy brak jest oryginałów lub kserokopii pozwolenia na budowę z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie jest możliwe stwierdzenie zgodności wykonywania robót budowlanych z dokumentacją projektową na podstawie sporządzonej dokumentacji fotograficznej prac budowlanych. Powyższe braki uniemożliwiają wypowiedzenie się organu odwoławczego w zakresie prawidłowości wykonywanych robót budowlanych. Ponadto zgromadzona dokumentacja nie pozwala na zbadanie przez organ odwoławczy prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła inwestorka R.P. zarzucając naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie legitymacji J.R. do wniesienia odwołania, art. 28 w związku z art. 127 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania od osoby, która nie była legitymowana do wniesienia odwołania, art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ l instancji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z zawiadomieniem znajdującym się w aktach administracyjnych (k.18) organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie budynku rekreacyjno-wypoczynkowego z częścią mieszkalną, a nie w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Zatem, powinien był ustalić, czy spełnione są przesłanki z art. 50 ustawy Prawo budowlanego, w tym czy prowadzone roboty budowlane nie są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, ewentualnie w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Analiza przedłożonych akt administracyjnych wskazuje, że organ I instancji postępowanie przeprowadził wadliwie, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Ponieważ treść decyzji organu I instancji wskazuje, że zakończyła ona postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku rekreacyjno-wypoczynkowego z częścią mieszkalną, a w istocie sprawa ta nie została rozstrzygnięta, gdyż decyzja dotyczyła jedynie kwestii incydentalnej – sprawy wstrzymania budowy, prawidłowo została podjęta przez organ odwoławczy decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stanowiący podstawę wstrzymania budowy przepis art. 50 prawa budowlanego jest związany z art. 51 tej ustawy i samodzielnie nie kończy postępowania. Sąd wskazał także, że w realiach rozpatrywanej sprawy brak było ustaleń pozwalających organowi odwoławczemu na dokonanie oceny, że J.R. nie przysługiwał przymiot strony. Organ odwoławczy na podstawie przedłożonych akt administracyjnych mógł jedynie stwierdzić, że skoro decyzja organu I instancji została skierowana do J.R., był on uprawniony do złożenia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R.P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w odniesieniu do konkretnych zarzutów podniesionych w skardze oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, 28, 77, 80, 136, 138 § 1 pkt 3 oraz art. 134 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Prowadzone w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem J.R., w którym podniesiono, że prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego z [...] marca 2009 r. zawierającej pozwolenie na budowę roboty budowlane są realizowane niezgodnie z prawem i dlatego powinny być niezwłocznie wstrzymane. Rozpoznając ten wniosek organ I instancji decyzją z [...] maja 2009 r. nie stwierdził podstaw do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie budowy. Nastąpiło to bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej: p.b.) w razie stwierdzenia, że roboty budowlane prowadzone na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę są realizowane w sposób określony w ust. 1 tegoż artykułu właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie tych robót. Dotyczy to w szczególności robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (ust. 1 pkt 2) albo wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (ust. 1 pkt 4). Wstrzymanie prowadzenia budowy na podstawie art. 50 p.b. jest wstępem do wydania decyzji na podstawie art. 51 p.b. Natomiast gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych zgodnie z art. 50 p.b., właściwą drogą zakończenia postępowania jest jego umorzenie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił dlaczego organ odwoławczy nie mógł uzupełnić postępowania wyjaśniającego i zakończyć postępowania w drugiej instancji. W sprawie nie zostały bowiem wyjaśnione jej istotne okoliczności faktyczne a jej rozstrzygnięcie wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma podstawę w art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia wadliwej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zakres postępowania wyjaśniającego, które należy ponowić w sprawie, wynika z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji. Ze względu na brak wyjaśnienia podstawowych kwestii mających istotne znaczenie dla wyniku postępowania organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Istniało bowiem prawdopodobieństwo, że w ten sposób dojdzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie było wyjaśnione (por. wyrok z 7 stycznia 2009 r. I OSK 678/08, Lex nr 484872), że "nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie określić mianem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w rozumieniu art. 136 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.)". Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej co do możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym jest wynikiem dowolnej oceny materiału sprawy przez stronę wnoszącą tę skargę. Zakres niewyjaśnionych w sprawie kwestii obejmuje też kwalifikacje J.R. do wniesienia skargi. Skarga kasacyjna nie przedstawiła żadnych uzasadnionych zarzutów i dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.