III SA/Gd 174/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody z dnia 2 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego 1) uchyla zaskarżone postanowienie ; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. K. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wniosek administratora Agencji Nieruchomości Rolnych – Gospodarstwa Nadzoru i Administrowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa w [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie rodziny L. K. z pobytu stałego z lokalu nr [...] w miejscowości [...] Nr [...] w gminie [...]. W sprawie niniejszej, dotyczącej wymeldowania żony L. K. – M. A. K., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 17 grudnia 2009 r. orzekł o wymeldowaniu M. K. ze wskazanego lokalu. Organ I instancji oparł decyzję na ustaleniu, że M. K. opuściła miejsce pobytu stałego, a jej aktualne miejsce pobytu nie jest znane. W związku z takimi ustaleniami organ I instancji na podstawie art. 34 § 1 kpa wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Po wyznaczeniu przez Sąd kuratora w osobie A. B. reprezentowała ona interesy M. K. w postępowaniu o wymeldowanie. Organ I instancji dodał ponadto, że w sprawie nie ma wątpliwości, że M. K. opuściła przedmiotowy lokal dobrowolnie i trwale, bowiem zabrała z niego wszystkie swoje rzeczy, wyjechała za granicę i adres jej jest nieznany. Od decyzji o wymeldowaniu kurator nie wniosła odwołania. W dniu 20 stycznia 2010 roku do Wójta Gminy [...] wpłynęło odwołanie od decyzji organu I instancji i wniosek pełnomocnika M. K. o przywrócenie terminu do jego wniesienia. We wniosku podniesiono, że M. K. pracuje czasowo za granicą w związku z brakiem zatrudnienia w Polsce; ostatnio za granicą przebywała (pracowała) "w okresie trzech miesięcy". O toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wymeldowania skarżąca dowiedziała się przypadkiem w dniu 14 stycznia 2010 roku rozmawiając z pracownikiem Agencji Nieruchomości Rolnych SP. Następnego dnia zapoznała się z aktami sprawy Urzędzie Gminy w [...] i "otrzymała dokument o wymeldowaniu". O pobycie skarżącej za granicą wiedziały sąsiadki M. K., znały numer telefonu skarżącej ale nic nie wiedziały o awizowanej korespondencji i nie informowały skarżącej o toczącym się postępowaniu. Przeszkoda w uczestniczeniu w postępowaniu była zatem niezawiniona przez stronę, a nieobecność w miejscu zamieszkania nie wynika z przyczyn niezgodnych z normami prawa jak i z zasadami współżycia społecznego. Skarżąca wniosła również odwołanie od decyzji, podnosząc w nim, między innymi, że dowody przeprowadzone w sprawie są "anonimowe", z akt zaś wynika, że kurator nie podjęła żadnej czynności celem porozumienia się ze skarżącą, trudno więc mówić o reprezentowaniu przez kuratora interesów skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając niniejszą sprawę, postanowieniem z dnia 2 marca 2010 roku, z powołaniem się na art. 59 § 2 kpa w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych Wojewoda [...] odmówił M. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 17 grudnia 2009 roku. W uzasadnieniu wyjaśniono, między innymi, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wystąpił do Sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora (przedstawiciela ustawowego) dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Sąd ustanowił kuratora dla osoby nieobecnej w osobie A. B. Przedstawiciel pełni podobną rolę jaką spełnia pełnomocnik strony, zatem skoro w postępowaniu M. K. była reprezentowana przez pełnomocnika, który nie wniósł odwołania w terminie, to brak jest podstaw do przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania. Dodano nadto, że gdyby strona spełniła swój obowiązek i zgłosiła wyjazd za granicę, wówczas nie byłoby konieczności ustanawiania przedstawiciela, gdyż "prawdopodobnie możliwe byłoby ustalenie kontaktu do samej zainteresowanej". Na opisane postanowienie M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Powołano się na argumentację skarżącej zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podniesiono, co następuje: skarżąca czasowo, w celach zarobkowych przebywa za granicą, ale zamieszkuje stale i jest zameldowana w lokalu nr [...], gm. [...]. W mieszkaniu tym od sierpnia 2009 roku zamieszkiwały także dzieci skarżącej. Lokal ten jest własnością Skarbu Państwa pozostającym we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych – gospodarstwo nadzoru i administrowania zasobami własności rolnej Skarbu Państwa, czyli – wnioskodawcy postępowania o wymeldowanie skarżącej. A. B., pełniąca z mocy postanowienia sądu powszechnego z dnia 30 października 2009 r., obowiązki kuratora dla osoby nieobecnej – M. K., nie podjęła w postępowaniu administracyjnym żadnej czynności na korzyść osoby reprezentowanej, a co więcej – w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w aktach administracyjnych nie było żadnego dowodu dokumentującego doręczenie kuratorowi pism, postanowień jak również – decyzji z dnia 17 grudnia 2009 roku o wymeldowaniu skarżącej. Taki sposób działania kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu wskazuje na brak zapewnienia stronie skarżącej udziału, a nawet – reprezentacji w postępowaniu administracyjnym. Zatem nie do przyjęcia jest pogląd, na którym oparto zaskarżone postanowienie, że "skoro M. K. była należycie reprezentowana przez pełnomocnika, to nie ma podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania...". Zdaniem strony skarżącej ustanowienie w postępowaniu kuratora (przedstawiciela) nie wyłącza - co do zasady – możliwości przywrócenia stronie terminu do dokonania czynności procesowej, a ponadto – w okolicznościach faktycznych sprawy skarżone postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem prawdy obiektywnej i zasad oceny stanu faktycznego oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Skoro w niniejszej sprawie kurator nie podjął żadnej czynności w celu ustalenia miejsca pobytu skarżącej ( co zdaniem strony skarżącej było łatwe do ustalenia), skarżąca natychmiast po powzięciu wiadomości o postępowaniu podjęła czynności celem wniesienia odwołania, to, zdaniem skarżącej, nie można mówić o winie M. K. w uchybieniu terminu w rozumieniu art. 58 § 1 kpa, co strona uprawdopodobniła, a zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty przedstawione w uzasadnieniu do postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest legalność postanowienia Wojewody [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Między stronami postępowania sądowoadministracyjnego występują zasadnicze różnice w ocenie okoliczności faktycznych sprawy i znaczeniu tej oceny dla rozstrzygnięcia. Wniosek o wymeldowanie M. K. złożył w dniu 16.09.2009r. przedstawiciel właściciela i administrator budynku, w którym znajduje się lokal nr [...], zajmowany przez rodzinę M. K. Wnioskujący podał, że lokal został opuszczony i opróżniony przez jego mieszkańców w czerwcu 2009 roku, występują zaległości czynszowe (zadłużenie wobec Agencji), przy czym M. K. nie przebywa w tym lokalu od około roku. Na wniosek Wójta Gminy [...] postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 października 2009 r. sygn akt [...] ustanowiono dla osoby nieobecnej czyli – M. K. kuratora dla reprezentowania interesów uczestniczki w postępowaniu o wymeldowanie "w trybie administracyjnym". W ocenie organu prowadzącego postępowanie o wymeldowanie potrzeba ustanowienia kuratora istniała, bowiem nieznane było miejsce pobytu M.K., w ocenie skarżącej – organy dysponowały informacją, że skarżąca pracuje za granicą, sąsiedzi skarżącej znali adres jej pełnoletnich dzieci i mieli telefoniczny kontakt ze skarżącą, skarżąca była obecna w kraju od grudnia 2009 r. do lutego 2010 r. zatem nie istniała potrzeba ustanawiania kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Rozpatrując wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ II instancji stwierdził, że fakt uczestniczenia w postępowaniu kuratora skarżącej – A. B. i to, że kurator nie wniosła w terminie odwołania od decyzji o wymeldowaniu skarżącej przesądza o braku podstaw do przywrócenia uchybionego terminu. W związku z milczeniem organu na ten temat można przyjąć, iż organ uznał, że wniosek o przywrócenie terminu i odwołanie wniesione zostały w ciągu 7 dni, o których mowa w art. 58 § 2 kpa. Zdaniem strony skarżącej oprócz tego, że kurator ustanowiony został mimo braku takiej potrzeby, to przede wszystkim sposób jego działania (niepodjęcie jakiejkolwiek czynności mającej na celu ustalenie miejsca pobytu M. K.) wskazuje na to, że skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu bez własnej winy, a w szczególności – nie można uznać winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od niekorzystnej dla niej decyzji organu I instancji. Takie sformułowanie zarzutów wskazywałoby raczej na istnienie podstaw do wznowienia postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, a postępowanie w tym przypadku wymaga wniosku strony ( art. 147kpa). Rozpatrujący skargę Sąd miał na względzie następujące okoliczności: Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 58 § 1 kpa, mającym zastosowanie w sprawie, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym "ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść" (por. wyrok wsa w Poznaniu z dnia 21.7.2009 r. w sprawie IV SA/Po 456/09 LEX nr 553455). Nadto należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że nawet skuteczne doręczenie decyzji kuratorowi ustanowionemu na wniosek organu złożony w trybie art. 34 kpa, nie może stanowić okoliczności wyłączającej możliwość przywrócenia terminu stronie, reprezentowanej przez tego kuratora, jak stwierdził w uzasadnieniu do zaskarżanego postanowienia organ odwoławczy, a tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy po pierwsze – wątpliwości budzi fakt doręczenia decyzji A. B., natomiast oczywistym jest, że osoba ta, mimo podjęcia obowiązków reprezentowania interesów skarżącej w toku postępowania o jej wymeldowanie, obowiązków tych nie wykonywała w sposób należyty. W tym miejscu przytoczyć można orzeczenia sądów administracyjnych, które w sprawach podobnych uznały, że wystąpienie z wnioskiem o ustanowienie kuratora mimo możliwości ustalenia miejsca pobytu strony, nie czyni zadość wymogom art. 10 § 1 kpa, z czym sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. ( por. wyrok wsa w Kielcach z 26.11.2009 w sprawie II SA/Ke 580/09, LexPolonica, wyrok wsa w Olsztynie z dnia 30.09.2008 w sprawie IISA/Ol 505/08, Lex nr 523946 cyt.: "ustanowienie przedstawiciela dla strony co do zasady nie wyklucza możliwości przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji o wymeldowaniu. Z faktu ustanowienia przedstawiciela wynika, że skarżący ma prawo oczekiwać podejmowania przez niego działań w postępowaniu mających na celu ochronę jego praw w tym, w pierwszej kolejności działań zmierzających do ustalenia miejsca pobytu osoby nieobecnej, celem zawiadomienia jej o stanie sprawy. Kurator nie podjął żadnych działań. Nie sposób zatem uznać, że skarżący rzeczywiście był reprezentowany przez przedstawiciela"). Dalsza część analizowanych przepisów art. 58 kpa, tj. § 2 i § 3 przepisu brzmią: " prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin; przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne ‘. Kontrolowane postanowienie wydane zostało co prawda bez powołania się na przepis art. 58 kpa, ale organ rozpatrujący wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania winien postępować zgodnie z regułami cytowanego artykułu. Zatem zgodne z zacytowanym przepisem będzie postanowienie, w którego uzasadnieniu zostanie prawidłowo wykazane, kiedy stronie doręczono decyzję organu I instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania i że rozpatrywane przez organ odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego wniesienia oraz - że nie stwierdza się prawnych przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie okoliczności, o których wyżej mowa, nie zostały wykazane przez organ orzekający w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ pominął w uzasadnieniu do postanowienia milczeniem istotne dla sprawy okoliczności, zatem należy uznać, ze ich nie rozważał. Otóż organ rozpatrujący wniosek o przywrócenie terminu przeoczył, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji organu I instancji kuratorowi – A. B., bowiem za takowy dowód nie można uznać ręcznie wypełnionego dokumentu "potwierdzenie odbioru" wszytego do akt na str. 24, nie zawierającego stempla pocztowego, potwierdzającego (rzekomo) odbiór przesyłki poleconej w sytuacji, gdy w skardze zanegowano istnienie dowodu doręczenia decyzji kuratorowi ( strona 3 skargi, dokument nie ponumerowany). Innymi słowy – opisywany dokument nie jest żadnym dowodem świadczącym o doręczeniu kuratorowi skarżącej decyzji o wymeldowaniu, zatem – dowodu takiego brak w aktach sprawy. Skoro organ odwoławczy nie ustalił, czy i kiedy doręczono skarżącej (jej przedstawicielowi) decyzję organu I instancji o wymeldowaniu, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak na ten temat rozważań, nie ustalił również, kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania od tej decyzji i czy odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącej w dniu 20 stycznia 2010 roku wniesione zostało z uchybieniem terminu. Nie rozważając, czy w sprawie istniała potrzeba ustanawiania kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu organ nie mógł zatem orzec, jak tego wymaga art. 58 § 1 kpa, czy M. K. we wniosku uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania ( o ile ono nastąpiło). W końcowej części uzasadnienia do postanowienia organ orzekający sam stwierdził, że "obowiązkiem skarżącej było zgłoszenie wyjazdu za granicę, wówczas nie byłoby konieczności ustanawiania przedstawiciela, gdyż prawdopodobnie możliwe byłoby ustalenie kontaktu do samej zainteresowanej". Informacja o tym, że skarżąca przebywa (pracuje) za granicą znajduje się w piśmie kierownika rewiru dzielnicowych Sekcji Prewencji KPP w [...] z dnia 13.10.2009 roku (k-7 akt adm.), a więc - możliwe było ustalenie kontaktu do samej zainteresowanej i doręczenie M.K. decyzji bez potrzeby ustanawiania kuratora. W tym miejscu zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j. t. Dz. U. Nr .139z 2006 r., poz.993 ze zm. ) stanowią, że " osoba, która wyjeżdża za granicę na okres dłuższy niż 3 miesiące, jest obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego organowi /.../ Zgłoszenia wyjazdu dokonuje się najpóźniej w dniu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, a zgłoszenia powrotu - najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia powrotu". We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżąca napisała, że "pracowała za granicą w okresie ostatnich trzech miesięcy", zatem przy braku bardziej precyzyjnych ustaleń niezasadne jest przypisywanie skarżącej winy w uchybieniu terminu, polegającej na niepowiadomieniu organu ewidencyjnego o wyjeździe za granicę czy też niewskazaniu adresu do korespondencji. O winie skarżącej można byłoby przesądzić wówczas, gdyby M. K. wiedziała o toczącym się postępowaniu z jej udziałem i wyjechała, nie podając adresu. Wskazywane wyżej braki w ustaleniach faktycznych oraz ich analizie i ocenie nie pozwalają, zdaniem Sądu – na jednoznaczne ustalenie, kiedy nastąpiło prawidłowe doręczenie skarżącej decyzji organu I instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia od niej odwołania, czy odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, a jeśli tak, to, czy skarżącej można przypisać winę w uchybieniu terminowi. Tym samym w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 tego aktu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy rozważy jej okoliczności biorąc pod uwagę wyrażone wyżej poglądy, zbada, kiedy nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji M. K., jaki ma to wpływ na dotrzymanie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania oraz, czy we wniosku o przywrócenie terminu – w okolicznościach sprawy – skarżąca rzeczywiście nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminowi. Przypomnieć należy, że powinnością organów jest prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa i informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ich prawa i obowiązki ( art.8 i 9 kpa).