II SA/Po 52/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi "A" L. – P. C., S. C. Sp. j. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska Postanowieniem z dnia (...) października 2009 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 57 ust. 7 i 59g ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wymierzył firmie "A" P. C. S. C. w L., ul. (...), karę w wysokości (...) zł z tytułu nielegalnego użytkowania salonu płytek ceramicznych wybudowanego w W. przy drodze krajowej nr (...) na działce o numerze ewidencyjnym (...) oraz zobowiązał inwestora do zapłaty powyższej kwoty w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że podczas dokonanej w dniu (...) października 2009 r. kontroli budowy na działce o numerze ewidencyjnym (...) w W., w obecności i przy uczestnictwie przedstawiciela inwestora – P. C., ustalono, że inwestor – "A" P. C. S. C., prowadzi na powyższej nieruchomości, na podstawie pozwolenia na budowę Starosty L. z dnia (...) maja 2008 r., nr (...), przeniesionej następnie decyzją z dnia (...) października 2008 r., roboty budowlane polegając na budowie salonu płytek ceramicznych z mieszkaniem (kat. XVII), zbiornika bezodpływowego na ścieki (kat .VIII) oraz stawu ziemnego z funkcją zbiornika przeciwpożarowego (kat. XXIV). W momencie kontroli stwierdzono, że część handlowa usytuowana na parterze budynku jako salon płytek składający się z dwóch sal wystawowych, sali obsługowej, magazynu, dwóch wc/szatni, jadalni, kotłowni, pomieszczenia gospodarczego i pomieszczenia pomocniczego jest użytkowana. Nie stwierdzono natomiast użytkowania części komunikacji międzykondygnacyjnej na parterze oraz mieszkania na piętrze z dwoma pomieszczeniami biurowymi. Te części budynku pozostawały w budowie i w chwili dokonania kontroli znajdywały się w stanie surowym zamkniętym. Zgodnie z oświadczeniem P. C. salon został otwarty w miesiącu wrześniu i jest czynny w dni powszednie od 10 do 18, a w momencie dokonywania kontroli zatrudnione w nim były 2 osoby. Inwestor nie występował i nie otrzymał decyzji właściwego organu o pozwoleniu na użytkowanie salonu płytek ceramicznych, do czego był zobowiązany treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na względzie powyższe ustalenia, oraz przyjmując, że przedmiotowy obiekt jest obiektem handlowym zaliczonym do kategorii XVII według załącznika do ustawy Prawo budowlane, organ na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane orzekł jak w sentencji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor "A" P. C. S.C., podnosząc, że organ administracji publicznej wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie dopuścił się wadliwego zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący poddał w wątpliwość zasadność oraz wysokość nałożonej kary, a także nieadekwatności kary w stosunku do wielkości wykroczenia, którego się dopuszczono. Podniesiono, że wymierzając przedmiotową karę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na wadliwie obliczonej kubaturze budynku oraz wadliwie ustalonym współczynniku wielkości obiektu, co skutkowało zawyżeniem wysokości kary. Wskazano wreszcie, że prowadząc przedmiotowe postępowanie, organ nadzoru budowlanego nie umożliwił inwestorowi udziału w postępowaniu, w szczególności nie zawiadomił wszystkich wspólników spółki cywilnej o podejmowanych w sprawie czynnościach oraz nie zapewnienił im możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podniesiono w szczególności, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organy nadzoru budowlanego winny były zawiadomić spółkę o planowanych czynnościach kontrolnych, w terminie 7 dni przed planowanym terminem kontroli nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...), na postawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) października 2009 r. w przedmiocie wymierzenia firmie "A" P. C. S. C. kary z tytułu nielegalnego użytkowania salony płytek ceramicznych w W. przy drodze przy drodze krajowej nr (...) na działce o numerze ewidencyjnym (...) oraz uchylił powyższe postanowienie w części wymierzającej karę w wysokości (...) zł i orzekł o wymierzeniu kary w wysokości (...) zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że przed przystąpieniem do użytkowanie inwestor nie uzyskał, wymaganej w decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji właściwego organu o pozwoleniu na użytkowanie, na organach nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. W przedmiotowej sprawie ustalenia organu I instancji nie pozostawiły żadnych wątpliwości, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co wypełniało ustawowe przesłanki nałożenia kary. Jednocześnie, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji, wymierzając przedmiotową karę, wadliwie ustalił współczynnik kategorii obiektu budowlanego, co skutkowało zawyżeniem wysokości kary. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestor "A" P. C. S. C., wskazując, że organy nadzoru budowlanego prowadząc niniejsze postępowanie dopuściły się naruszenia przepisów art. 85a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 79 ust. 1 i 4, art. 79a ust. 1, art. 79b oraz art. 81 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W opinii skarżącego z treści ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz Prawa budowlanego, w szczególności z treści art. 85a ustawy Prawo budowlane, wynikał obowiązek poinformowania inwestora przez organy nadzoru budowlanego, w terminie 7 dni przed przystąpieniem do kontroli przedmiotowej nieruchomości, o planowanych czynnościach kontrolnych. Nie spełnienie powyższego obowiązku, winno, zdaniem skarżącego, skutkować wykluczeniem mocy dowodowej wyników przeprowadzonej kontroli. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegają postanowienia wydane przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego salonu płytek ceramicznych wybudowanego w W. przy drodze krajowej nr (...) na działce o numerze ewidencyjnym (...), wydanej na postawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią powyższego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowane, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podkreślenia wymaga, że kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego wyd. C.H.Beck 2006 r. str. 564). Wobec powyższego, zgodnie z intencją ustawodawcy, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 787/05; wyr. WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 145/08). W przedmiotowej sprawy fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nigdy nie był kwestionowany przez inwestora. Tym samym okoliczność powyższa stanowi okoliczność bezsporną, uzasadniającą prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w oparciu o powołane powyżej przepisy ustawy Prawo budowlane. Istotą powstałego sporu jest jednakże podnoszony konsekwentnie przez inwestora zarzut, jakoby zgodnie z treścią art. 85a ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego zobligowane były do powiadomienia go o planowanej kontroli nieruchomości, w terminie 7 dni przed podjęciem powyższej czynności. Zdaniem skarżącego art. 85a powyższej ustawy, zgodnie z którym do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, przesądza iż kontrola wykonanych przez niego robót budowlanych powinna podlegać specjalnemu rygorowi, przewidzianemu w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. W opinii Sądu stanowisko powyższe nie może zostać uznane za trafne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uprawnienie organów nadzoru budowlanego do kontroli pobudowanych obiektów budowlanych wynika wprost z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania wyrobów budowlanych oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą. W ramach powyższych kompetencji organy nadzoru budowlanego obowiązane są do dokonywania czynności kontrolnych oraz mają, zgodnie z art. 81a powyższej ustawy, prawo wstępu do obiektu budowlanego (ust. 1 pkt. 1 powyższego artykułu) oraz na teren budowy i zakładu pracy (art. 81 ust. 1 pkt. 2 lit. a i c ustawy Prawo budowlane). Sąd wskazuje, że uprawnienia kontrolne organów nadzoru budowlanego obejmują zarówno prawidłowość wykonywania robót budowlanych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, jak i kontrolę przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie realizacji inwestycji budowlanych. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że kontrola warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu robót budowlanych czy też kontrola właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jest skierowana do przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, a więc podmiotu prowadzącego zarobkową działalność budowlaną, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Kontrola powyższa nie obejmuje bowiem legalności prowadzonych robót budowlanych, lecz techniczny sposób realizacji inwestycji przez podmiot zajmujący się świadczeniem usług w zakresie budownictwa. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (projekt z 23 października 2008 r., druk sejmowy nr 1204), ratio legis wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane art. 85a było wprowadzenie normy ogólnej w zakresie wykonywania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. A więc istotą zmian wprowadzony do ustawy Prawo budowlane było ujednolicenie zasad kontroli przedsiębiorcy w zakresie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w zakresie budownictwa. Wolą ustawodawcy było stworzenie sytuacji, w ramach której kontrola przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie budownictwa dokonywana przez organy nadzoru budowlanego, była poddana takiemu samemu reżimowi, jak kontrola przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w ramach innych dziedzin, nie zaś dokonanie podziału inwestorów w procesie budowlanym na inwestorów podejmujących się wykonania inwestycji w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz innych inwestorów, do których nie stosowałoby się mniej rygorystycznych postanowień odnośnie kontroli organów nadzoru budowlanego. Sąd podkreśla, że przyjęcie stanowiska skarżącego powodowałoby powstanie sytuacji, w której inwestorzy nie prowadzący działalności gospodarczej znaleźliby się w gorszej sytuacji procesowej od podmiotów realizujących daną inwestycję w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Takie zróżnicowanie jest nie do pogodzenia zarówno z zasadami wykładni funkcjonalnej jak i stoi w sprzeczności z podstawową zasadą konstytucyjnej równości wobec prawa. Co więcej zróżnicowanie powyższe nie może zostać w jakikolwiek sposób usprawiedliwione. Brak jest bowiem racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby w ramach prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych, prawa osób nie prowadzących działalności gospodarczej, były prawami gorzej chronionymi niż analogiczne uprawnienia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że działania kontrolne, których konsekwencją było wymierzenie kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania, skierowane były do przedsiębiorstwa "A P. C. S C. w L., będącego, zgodnie z decyzją Starosty L. z dnia (...) października 2008 r., inwestorem robót budowlanych w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie zaś do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie budownictwa w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W konsekwencji przepis artykułu 85a ustawy Prawo budowlane nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że organ II instancji wydając przedmiotową decyzję prawidłowo określił wielkość powierzchni samowolnie użytkowanej, współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego. W konsekwencji wymierzona kara odpowiada postanowieniom ustawy Prawo budowlane. Równocześnie podkreślenia wymaga, że obowiązująca przepisy nie przewidują możliwości miarkowania kary, co powoduje, że organy administracji publicznej wydając przedmiotowe postanowienie, związane były treścią przepisów ustawy Prawo budowlane. Reasumując powyższe rozważania Sąd wskazuje, że zaskarżona postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. została wydana zgodnie z przepisami prawa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. /-/ T.Świstak /-/ E.Podrazik /-/ M.Kwiecińska MK