I SA/Wa 566/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi D. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] "D." o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1998 r., nr [...] oraz zmieniającej ją w trybie art. 132 kpa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r., którą stwierdzono nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] "D." następcę prawnego Przedsiębiorstwa [...] "P." z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako działki nr [...] i [...] oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położnych na tym gruncie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] położona przy ul. [...] odpowiada dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...] nr hip. [...] i podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu wejścia w życie dekretu właścicielem przedmiotowej nieruchomości [...] nr hip. [...] była spółka "B.". Aktem notarialnym z 23 października 1951 r., rep. nr [...] nieruchomość tą wraz ze wszystkimi częściami składowymi i przynależnościami, a także wszelkimi prawami przysługującymi spółce do tej nieruchomości nabyli R.K. i I. W. Na mocy aktu notarialnego z 15 września 1952 r. , nr rep. nr [...] R. K. zbył na rzecz I. W. swój udział w przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1955 r., nr [...] odmówiono J.W. (zmiana imienia na wniosek z dnia 4 czerwca 1953 r.) przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 1979 r., nr [...] Kierownik Oddziału Przekazywania Terenów działając z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy W. przekazał Przedsiębiorstwu [..] "P." w użytkowanie nieruchomość zabudowaną, położoną w W. przy ul. [...]. Przedsiębiorstwo [...] "P." zostało utworzone uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1962 r. (Dz. Urz. RN. nr [...]). Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 1988 r. zmieniono ww. Uchwałę i nadano Przedsiębiorstwu Państwowemu nowy zakres działania, a także zmieniono jego nazwę na Przedsiębiorstwo [...] "D.". Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 2, art. 67 ust. 1, art. 71 ust. 4, art. 72 ust. 1 i 3 pkt 5, art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741) i § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 32, poz. 120), decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...], zmienioną w trybie art. 132 kpa decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] "D.", następcę prawnego Przedsiębiorstwa [...] "P." z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położnego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na gruncie. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji uwłaszczeniowej wystąpiła H.Z. – nabywca roszczeń po byłym właścicielu nieruchomości warszawskiej. H. Z. wystąpiła również z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w. z dnia [...] lipca 1955 r. odmawiającego przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z [...] kwietnia 2003 r., nr [..] zawiesił postępowanie nadzorcze prowadzone w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej do czasu rozpatrzenia wniosku H.Z. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1955 r. Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2006 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1955 r. W związku z powyższym Minister Infrastruktury postanowieniem z [..] czerwca 2006 r., nr [...] podjął postępowanie, by kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] października 2006 r. zawiesić postępowanie ponownie z uwagi na złożenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1308/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. Minister Budownictwa podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r., nr [...], a następnie decyzją z [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że zaistniały przesłanki uwłaszczenia, a roszczenia osób trzecich (to znaczy roszczenia wynikające z tzw. dekretu warszawskiego) zostały zgłoszone dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/WA 1601/07 uchylił zarówno ją jak i wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Uzasadniając wyrok Sąd podkreślił, że w postępowaniu wywłaszczeniowym ma zastosowanie klauzula nienaruszania praw osób trzecich, ponadto kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność decyzji którą Skarb Państwa nabył prawa rzeczowe do nieruchomości powoduje, że decyzja ta przestała istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem ‘’ex tunc". Od wydanego wyroku Przedsiębiorstwo [...] "D." wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 490/08 została oddalona. W uzasadnieniu orzeczenia sąd drugiej instancji zaznaczył, że konsekwencją stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...], jest konieczność rozpatrzenia tzw. wniosku dekretowego. W następstwie powyższego orzeczenia Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] maja 1998 r. z uwagi na naruszenie praw osób trzecich to znaczy osób którym przysługiwały roszczenia dekretowe. Przedsiębiorstwo [...] "D." skierowało do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prowadząc postępowanie odwoławcze Minister Infrastruktury w pierwszej kolejności odwołał się stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę [...] przepisu art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który stanowił, iż z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa nastąpiło uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, jeżeli osoby te posiadały w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Powołany przepis statuował również zasadę zgodnie z którą uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4). Brak którejkolwiek z przesłanek oznaczał, że uwłaszczenie nie mogło nastąpić. Minister Infrastruktury zaznaczył, że na skutek wniosku H.Z. (następcy prawnego po J.W.) wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1955 r. o odmowie przyznania własności czasowej ww. nieruchomości [...]. Minister Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] grudnia 2005 r., nr [...] stwierdzającą nieważność ww. decyzji dekretowej. Z powyższego faktu organ odwoławczy wywiódł pogląd, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania własności czasowej spowodowało powstanie skutków prawnych ex tunc (od początku) co oznacza, że do rozpoznania pozostaje wniosek byłych właścicieli o zastosowanie art. 7 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. Oznacza to, że były właściciel, a obecnie jego następca prawny posiadał w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej pierwszeństwo w rozpatrzeniu wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego) w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego. Uwzględniając treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa Minister Infrastruktury uznał, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., nr [...], ze zmianą dokonaną decyzją z dnia [...] maja 1998 r. zawiera wadę o której mowa w art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami bowiem narusza prawa osób trzecich, gdyż nierozpoznane pozostają roszczenia z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organ odwoławczy uznał również, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 kpa, w szczególności nie jest nim wpisanie prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej na rzecz jednostki uwłaszczonej – jej następcy prawnego. Zdarzenie to jest bowiem pochodną decyzji deklaratoryjnej i samo z siebie nie ustanawia praw rzeczowych do nieruchomości. Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z [...] czerwca 2009 r. stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. Na powyższą decyzję "D." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. – następca prawny Przedsiębiorstwa [...] "D." w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji "D." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zarzuciła: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. w sytuacji, gdy ustalone w sprawie okoliczności wskazywały na konieczność jej uchylenia i odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] oraz zmieniającej ją w trybie art. 132 kpa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r., nr 214/98, - naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez jego wadliwą interpretację i zastosowanie, jak również przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., zmienionej w trybie art. 132 kpa decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r., nr [...]. Zdaniem skarżącej skoro dokonanie zmian w księdze wieczystej nie należy do drogi postępowania administracyjnego, organ administracji nie może odwrócić skutków prawnych wpisu w księdze wieczystej użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków na rzecz Przedsiębiorstwa [...] D. w W. Dokonywanie wpisów w księgach wieczystych należy bowiem do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Ponadto wskazała na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych z której również ujawniony podmiot może wywodzić nieodwracalne skutki prawne. "D." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. podkreśliła również, że przedmiotowa nieruchomość została oddana do korzystania podmiotowi trzeciemu na podstawie stosunku obligacyjnego. Tym samym podmiot dokonując czynności prawnej działał w zaufaniu do treści wpisów w księdze wieczystej. A zatem utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego i własności budynków będzie nie tylko ingerencją w prawa i obowiązki skarżącego, ale również podmiotu trzeciego co jest równoznaczne z naruszeniem praw osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Zawarte w niej zarzuty uznał za niezasadne. Podkreślił również, że ujawnienie prawa rzeczowego w księdze wieczystej nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż w przypadku prawa własności jak i większości innych praw rzeczowych przyjęto deklaratoryjny charakter wpisu do księgi wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nie naruszają prawa. W sprawie niniejszej zasadniczy problem sprowadza się od ustalenia czy organ prowadzący postępowanie administracyjne zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego decyzję uwłaszczeniową Wojewody [...] z uwagi na naruszenie praw następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej położnej przy ul. [...]. Przystępując do badania legalności zaskarżonej decyzji - we wskazanym wyżej kontekście - należy zauważyć, że materialnoprawną podstawą dla wydania decyzji uwłaszczeniowej, która stanowiła przedmiot postępowania nieważnościowego był m. in. przepis art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), który stanowił, że państwowa osoba prawna nabywała z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, jeżeli nabycie to nie naruszało praw osób trzecich (art. 200 ust. 4). Z akt sprawy wynika, że nieruchomość w stosunku do której prowadzono postępowanie uwłaszczeniowe podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zauważyć należy, że już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej na skutek decyzji Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] wyeliminowano z obrotu prawnego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do wyżej opisanej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 109/00 LEX nr 55753, wyrok z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 2134/99 LEX nr 54120 z dnia 4 marca 1998 r., sygn. akt III SA 798/97 LEX nr 44817) decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc, czyli decyzja ta stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 kpa, a co za tym idzie – jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Skutkuje to tym, że do rozpoznania pozostaje wniosek byłych właścicieli o przyznanie praw własności czasowej. Taka właśnie sytuacja powstała po wydaniu decyzji przez Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest również pogląd zgodnie z którym w sytuacji, gdy nie pozostaje niezrealizowane prawo przewidziane w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) niedopuszczalne jest uwłaszczanie państwowych osób prawnych. Skład orzekający oba wyrażone wyżej poglądy podziela wobec czego nie widzi podstaw do podważenia stanowiska Ministra Infrastruktury , iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] ze zmianą dokonaną decyzją z [...] maja 1998 r. zawiera wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem rażąco narusza przepis art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu w ustalonym stanie prawnym sprawy organ zasadnie wydał orzeczenie o jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Konsekwencją powyższego - w świetle zaprezentowanej linii orzeczniczej – jest uznanie przez Sąd za niezasadny zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Za chybiony należy uznać kolejny zarzut skarżącego dotyczący zaistnienia w sprawie niniejszej nieodwracalnych skutków prawnych. Jak wskazano wcześniej podstawą nabycia przez poprzednika prawnego skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] była decyzja administracyjna Wojewody [...] z [...] marca 1998 r., która następie stała się podstawą dla wpisania tego prawa w księdze wieczystej. Zauważyć należy, że wpis w księdze nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Ogólnie można stwierdzić, że prawna możliwość zniesienia skutków prawnych wywołanych wadliwym rozstrzygnięciem administracyjnym w samym trybie uważna jest za ich nieodwracalność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00). Decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków posadowionych na gruncie przysługującego Przedsiębiorstwu [...] D. w W. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie tej dla oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej należało zastosować zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze i to nabywających ją odpłatnie (por. art. 5 i 6 cytowanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] będącej podstawą wpisu skutkuje tym, iż w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu zostaje on wykreślony co powoduje, iż przywrócony zostaje poprzedni wpis. Zniweczenie skutków decyzji potwierdzającej prawo uwłaszczenia może więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Wobec tego skutek prawny, o jakim mówi skarżący w skardze nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji. Powyższe wskazuje, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa również w zakresie art. 156 § 2 kpa. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.