II OSK 2270/10

Dnia 9 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawie ze skargi kasacyjnej A. spółka jawna z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 941/09 w sprawie ze skargi B.K., J.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącej hali magazynowej na halę produkcyjną oraz budowę pomieszczeń socjalno-biurowych, na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Perzów z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy Perzów, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) w związku z § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.Nr 257, poz. 2573), określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania sporządzony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również inwestycja została uzgodniona z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kępnie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpatrzeniu odwołania A.K., B.K. i J.K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji zapewnił udział społeczeństwa w toku postępowania, a warunki realizacji inwestycji uzgodniono z właściwymi organami. Powołując się na dokonane uzgodnienia oraz raport oddziaływania przedsięwzięcia organ odwoławczy stwierdził, iż planowana inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach prawa i nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska i ludzi. W decyzji środowiskowej określono, że równoważne poziomy hałasu dopuszczalne przy zabudowie mieszkalnej nie mogą przekraczać w porze nocnej 45 dB, a w porze dziennej 55 dB. Kolegium, powołując się na decyzję Starosty Kępińskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. umarzającą postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie wydania decyzji na emitowanie hałasu do środowiska z terenu zakładu położonego na działce nr [...], stwierdziło także, iż przeważające otoczenie danego przedsięwzięcia stanowi zabudowa zagrodowa oraz tereny mieszkaniowo-usługowe. Podkreślono, że kwestionowana decyzja środowiskowa zawiera zobowiązanie inwestora do wyeliminowania uciążliwości dla osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A.K., B.K. i J.K. zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie znacznego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. Skarżący podnieśli, że przekroczenie norm hałasu stanowi dla nich bezpośrednie zagrożenie. Ponadto wskazali, że w trakcie wprowadzania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w 2003 roku pominięto wymagany ustawą obowiązek uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia 15 czerwca 2010 r. inwestor – "A." sp.j. z siedzibą w Turkowach – również wniósł o oddalenie skargi. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, że w przedmiotowej sprawie organy administracji w ogóle nie zajęły stanowiska w kwestii obowiązywania na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z nim planowanej inwestycji. Z decyzji organu I instancji nie wynika żeby zagadnienie to stanowiło przedmiot rozważań organu. Sąd podkreślił, że z wyjaśnień Wójta Gminy Perzów udzielonych na wezwanie Sądu wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 roku. W świetle jego ustaleń działka nr 139 przewidziana była pod uprawy polowe i ogrodnicze adaptowane w planie. Aktualnie na terenie Gminy obowiązuje tylko studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Perzów z dnia 29 maja 2000 r., zgodnie z którym działki inwestora przewidziane są jako tereny upraw polowych. Sąd wskazał także, że niewyjaśniona została w wystarczający sposób kwestia dopuszczalnych norm hałasu. Zarówno bowiem organ I jak i II instancji oparły się na ustaleniach zawartych w decyzji Starosty Kępińskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Sąd pokreślił, że decyzja ta nie mogła być w przedmiotowej sprawie traktowana jako wiążąca, gdyż wydano ją w całkowicie innym trybie (art. 115a i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawa ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwana dalej p.o.ś.), a przy tym dotyczyła ona innego przedmiotu, tj. wydania decyzji na emitowanie hałasu. Nie można było zatem poprzestać jedynie na bezkrytycznym przyjęciu zawartych tam wniosków, lecz raczej należało poczynić samodzielne ustalenia. Ponadto Sąd nie podzielił metody badania charakteru zabudowy, przyjętej w cytowanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "A." sp.j. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 135 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i w związku art. 56 ust. 1 p.o.ś. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sytuacji, gdy decyzje te nie naruszały przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest nie naruszały w takim stopniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej u.p.z.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu § 1 pkt 2 tiret "dla jednostki osadniczej Turkowy" lit. b/ nadal obowiązującej uchwały Rady Gminy Perzów nr VII/45/2003 z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Perzów w części obejmującej wsie: Perzów, Trębaczów, Domasłów, Turkowy, Miechów, Słupia pod Bralinem, Koza Wielka (Dz. Urz. Woj. Wielk. nr 170, poz. 3166) zmieniającej uchwałę nr XXIII/68/82 Gminnej Rady Narodowej w Perzowie z dnia 20 grudnia 1982 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. Urz. Woj. Kaliskiego z 1983 r., nr 6, poz. 39 ze zm.). Po drugie, § 1 pkt. 2 tiret "dla jednostki osadniczej Turkowy" lit. b/ uchwały Rady Gminy Perzów z dnia 28 sierpnia 2003 r. zmieniającej powołaną wyżej uchwałę Gminnej Rady Narodowej w Perzowie z dnia 20 grudnia 1982 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w istocie ich pominięcie. Po trzecie, art. 114 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 115 w związku z art. 114 ust. 2 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w istocie ich pominięcie, i przyjęcie, że charakter zabudowy w celu ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu w decyzjach w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być ustalony w inny sposób niż przyjęty przez organy wydające tę decyzję i wynikający z tych przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, z tych względów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik. Pozwoli to bowiem dopiero ocenić prawidłowość zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Stąd należy stwierdzić, że Sąd I instancji właściwie orzekł, że organy administracji nie ustaliły w tej sprawie prawidłowo stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. Wynika to z tego, że wbrew zarzutom kasacyjnym w tym zakresie, nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny odnośnie podstawowej kwestii czy na terenie realizowanego przedsięwzięcia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mając bowiem na uwadze sprzeczne oświadczenia wójta Gminy Perzów (pismo z dnia 10 września 2009 r. oraz pismo z dnia 16 kwietnia 2010 r.), w których powyższy organ początkowo stwierdza, że dany plan miejscowy obowiązuje, a następnym razem temu wprost zaprzecza, nie można uznać, że w tym zakresie stan faktyczny został prawidłowo ustalony, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponadto nie ulega wątpliwości, że ustalenie tej okoliczności faktycznej w istotny sposób wpłynie na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego też, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że to właśnie organy powinny ustalić, czy uchwała Nr VII45/2003 Rady Miasta Perzów z dnia 28 sierpnia 2003 r. nadal obowiązuje na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Należy przy tym w szczególności ocenić czy uchwała zmieniająca zawiera na tyle samodzielne, odrębne uregulowania i ustalenia zasad kształtowania ładu przestrzennego, aby bez potrzeby odnoszenia się do treści planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., mogła być stosowana samodzielnie. Wymaga to także analizy zwrotów użytych w uchwale zmieniającej wskazujących na stosunek obu ustaw, tj. np.: "zmienia w zakresie" oraz "uzupełnia", w celu oceny czy ustalenia planu miejscowego z dnia 28 sierpnia 2003 r. w zakresie rysunku planu, jak i jego treści mogą być stosowane samodzielnie jako jedna – niewymagająca uwzględnienia już nieobowiązującej pierwotnej uchwały Rady Gminy z dnia 20 grudnia 1982 r. – spójna całość (wyrok NSA z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 130/09). Ustalenie bowiem tej okoliczności faktycznej czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy mając na względzie art. 56 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy p.o.ś. jest niezbędne do prawidłowej kontroli decyzji w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejącej hali magazynowej na halę produkcyjną oraz budowę pomieszczeń socjalno-biurowych, na terenie działki nr 139/1 w miejscowości Turkowy, Gmina Perzów. Po trzecie, odnosząc się do kwestii ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie objętym inwestycją, należy wskazać, że przy tak ustalonym stanie faktycznym, jest to niemożliwe. W pierwszej kolejności trzeba bowiem ustalić, czy na terenie przedsięwzięcia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie dopiero determinować organy do podjęcia określonych działań i do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego. W sytuacji bowiem kiedy zostanie ustalone, że plan miejscowy na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje, zastosowanie znajdzie art. 115 p.o.ś. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie tego przepisu, kiedy plan miejscowy obowiązuje. Wynika to z tego, że jeżeli plan miejscowy nie obowiązuje na danym terenie to właściwy organ samodzielnie zobowiązany jest dokonać oceny faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu. Organ powinien swoje ustalenia oprzeć na odpowiednich mapach ewidencyjnych i lokalizacyjnych, jak również jeśli jest to konieczne w sprawie na dokumentacji fotograficznej, z których wynikać będzie usytuowanie i zagospodarowanie działki objętej inwestycją i terenów sąsiednich. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenu zastosowanie znajdzie art. 114 ust. 2 p.o.ś., który uznaje, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W praktyce powyższe ustalenia służyć mają na wskazaniu, że dany obszar przynależy do jednej z kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 p.o.ś., a nawet podkategorii określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Organ dokonuje powyższe ustalenia w niezbędnym zakresie, a następnie po zakwalifikowaniu do odpowiedniej kategorii (podkategorii) potwierdza, że na danym terenie obowiązuje wyrażona w decybelach norma "hałasowa" określona w stosowanej tabeli cyt. rozporządzenia. Nie ma on przy tym żadnych uprawnień do jej zmiany – zarówno w kierunku zaostrzenia wymagań, jak i ich złagodzenia. Trzeba wskazać, że w każdym przypadku obowiązywania planu miejscowego ustalenia organów administracji publicznej co do faktycznego zagospodarowania terenu w tym zakresie stają się bezprzedmiotowe. Należy przy tym zaznaczyć, że nie jest to zależne od tego czy z woli ustawodawcy sporządzenie planu miejscowego było obowiązkowe czy fakultatywne. W sytuacji obowiązywania planu miejscowego działania organu zmierzające do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu są zminimalizowane, ponieważ norma "hałasowa" wynika wówczas automatycznie z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska. Zatem nie ulega wątpliwości, mając na uwadze przedmiot sprawy, że fakt obowiązywania bądź nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w istotny sposób wpływa na tryb postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie planowanego przedsięwzięcia. Natomiast Sąd I instancji nie jest oczywiście ustawowo uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Ponadto to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek zebrania rzetelnie, w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości materiału dowodowego w sprawie, do którego będą mogły ustosunkować się pozostałe strony postępowania. Natomiast kontrola Sądu I instancji polega na zbadaniu czy zaskarżona decyzja ostateczna nie naruszyła przepisów prawa procesowego lub prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oznacza to więc, że wszystkie podniesione w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. są chybione. Dotyczy to także naruszenia art. 3 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. jak i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Ponadto, co podniesiono wyżej, wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są także z tej przyczyny chybione, że do ich oceny konieczne jest uprzednio jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego – co w tej sprawie nie nastąpiło – w celu kontroli ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie ich niewłaściwego zastosowania lub błędnej wykładni. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.