II GSK 163/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 682/10 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od K. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 145 (sto czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 682/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem wydzielającym szkodliwe substancje w stopniu przekraczającym dopuszczający poziom, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. o nałożeniu na K. i W. P. kary pieniężnej w wysokości 300 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu [...] lipca 2009 r. w trakcie kontroli drogowej zatrzymano autobus marki A., którym kierował M. P. Z przeprowadzonej kontroli pomiaru spalin wynikało, że współczynnik pochłaniania światła jest większy od dopuszczalnego dla tego typu pojazdu i silnika, a przekroczenie dopuszczalnego poziomu nastąpiło o 1.05 m-1, czym naruszono § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2003 r., Nr 32, poz. 262 ze zm.). Powyższych ustaleń organ dokonał w oparciu o protokół oraz załączony do akt sprawy wydruk z urządzenia Dymomierz DGS-2, a za wiarygodnością wskazanych dowodów przemawiają następujące fakty: badanie zadymienia spalin przeprowadzono urządzeniem posiadającym niezbędne certyfikaty i legalizację, badanie zostało przeprowadzone przez wykwalifikowanych inspektorów, a naruszenia stwierdzone w protokole kontroli zostało stwierdzone własnoręcznym podpisem przez kierowcę M. P. bez wnoszenia jakichkolwiek uwag. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawiony przez skarżącego dokument wystawiony przez Okręgową Stację Kontroli Pojazdów w Ł., z którego wynika, że pomiar zadymienia nie wykazał przekroczenia dopuszczalnych norm, nie może stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż podstawą do nałożenia kary jest stan faktyczny stwierdzony w chwili kontroli. Natomiast wykonanie przez skarżącego we własnym zakresie późniejszego badania na stacji diagnostycznej nie może w żaden sposób podważać wiarygodności badań wykonanych w chwili kontroli. K. P. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzając, że inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego wadliwie przeprowadzili badanie, ponieważ uczynili to na nie całkiem rozgrzanym silniku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał skargę za zasadną. Jego zdaniem, w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, że sporny pomiar odbywał się przy silniku nagrzanym do normalnej temperatury w rozumieniu § 11 pkt 4 rozporządzenia z 16 grudnia 2003 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. Nr 227, poz. 2250), tj. tj. min. 70 °C dla oleju silnikowego, min. 80 °C dla płynu chłodzącego. Organy obydwu instancji pominęły omawianą kwestię całkowicie, koncentrując się jedynie na tym, że pomiar wykonywali wykwalifikowani pracownicy za pomocą zalegalizowanego urządzenia, oraz że protokół kontroli został podpisany bez uwag. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że pomiar był wykonany przez ok. 9 minut, a silnik pracujący przez ten okres trudno uznać za nienagrzany. Zdaniem Sądu, nie wiadomo, na jakiej podstawie organ ustalił, że sporny pomiar wykonany był przez ok. 9 minut, natomiast silnik miał być nagrzany nie do jakiejkolwiek temperatury, ale do temperatury określonej w § 11 pkt 4 rozporządzenia z 16 grudnia 2003 r. Organ nie wyjaśnił także, dlaczego wyniki pomiaru dokonanego przez inspektorów oraz w stacji diagnostycznej (także w dniu kontroli) różniły się choć, jak wywodzi - również dopiero w odpowiedzi na skargę - silnik bezsprzecznie w obydwu wypadkach został nagrzany do tej samej temperatury. Ponadto, uzasadniając prawidłowość przeprowadzonego badania, organy obydwu instancji wskazały także na okoliczność podpisania protokołu kontroli przez kierowcę bez uwag. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było uznać, że złożony podpis potwierdza, iż sporne badanie było przeprowadzone prawidłowo. W aktach sprawy nie ma na przykład dowodu, że kierujący pojazdem przed wykonaniem pomiaru został uprzedzony o sposobie jego przeprowadzenia szczegółowo uregulowanym w cytowanym wyżej § 12 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r. Natomiast skarżący w piśmie z dnia 2 sierpnia 2009 r., które wpłynęło do organu przed wydaniem decyzji w I instancji podnosił, że kontroli dokonano na zimnym silniku, po sześciu godzinach od jego wyłączenia. Według słów kierowcy i świadków test kontrolny trwał około 3 minut, a polecenie zwiększenia obrotów do maksimum mogło doprowadzić do jego trwałego uszkodzenia. Z pisma tego wynika, że skarżący kwestionował sposób przeprowadzenia badania. Zdaniem Sądu I instancji, sam fakt, że kontrolę przeprowadził wykwalifikowany pracownik ITD, przy pomocy dymomierza posiadającego aktualne zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym, nie zwalniało organu zarówno I instancji jak i odwoławczego od odniesienia się w decyzji do zarzutów skarżącego, iż badanie zostało przeprowadzone nieprawidłowo, niezgodnie z rozporządzeniem, gdyż według niego nie dopełniono warunku rozgrzania silnika, co miało wpływ na jakość spalin, a więc i wynik badania. Niezłożenie zastrzeżeń do protokołu kontroli nie zamyka skarżącemu możliwości dowodzenia, że kontrola (w tym przypadku pomiar spalin) została przeprowadzona niewłaściwie. Próbę uzupełnienia decyzji w istotnym zakresie organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, a taka odpowiedź nie jest aktem, który podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organy administracji art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do ustosunkowania się do zarzutów skarżącego kwestionujących prawidłowość pomiaru, a przede wszystkim do przeprowadzenia oceny dowodu w postaci wyniku pomiaru dokonanego w Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów w Ł. Nadto organ winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego na okoliczność spełnienia warunków kontroli w celu określenia jakości spalin, co pozwoli na wyjaśnienie różnych wyników badań wykonanych przez inspektorów ITD i Stacji Kontroli Pojazdów w Ł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz, że nie wykazały w swoich decyzjach bezzasadności zarzutów strony, co w ocenie Sądu miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż doszło do naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego, czemu organy dały wyraz w zaskarżonych decyzjach, które zawierały uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób logiczny, staranny i wyczerpujący wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że nieuwzględnienie stanowiska strony i przedstawionych przez nią dowodów nie w każdym przypadku może stanowić podstawę do postawienia organom administracji zarzutu niewyjaśnienia sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji, a Sąd zawsze powinien zbadać i ocenić, czy organ trafnie nie uwzględnił przedstawionych przez stronę dowodów. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom Sądu I instancji, organy administracji w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały prawidłowej oceny prawnej. Obowiązujące w dacie kontroli przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2003 r. przewidywały szereg warunków, które muszą zostać zachowane podczas dokonywania pomiaru zadymienia spalin, a powierzenie prowadzenia kontroli w tym zakresie wyłącznie wykwalifikowanym i przeszkolonym osobom ma na celu zabezpieczenie prawidłowości tych pomiarów. Czynność ta, podobnie jak np. pomiar masy i nacisków osi, również poddane ścisłemu reżimowi, nie jest już bowiem możliwa do odtworzenia w późniejszym okresie, w toku prowadzonego postępowania, gdyż decydujące, bo odzwierciedlające zastany na drodze stan faktyczny, są wyniki uzyskane w momencie kontroli. Dlatego też, to podmiot kwestionujący prawidłowość przeprowadzonego pomiaru i uzyskanych wyników, winien wykazać niezbitymi dowodami, iż faktycznie doszło do nieprawidłowości przy jego wykonaniu. Za dowód taki nie może być jednak uznany wynik badania przeprowadzonego nawet w uprawnionej stacji kontroli pojazdów w czasie późniejszym, po kontroli i bez obecności kontrolujących. Badanie takie w żaden sposób nie pozwala bowiem na odzwierciedlenie rzeczywistego stanu technicznego pojazdu w chwili zatrzymania do kontroli. Pojazd może być przecież poddany w międzyczasie naprawie, a podstawę do nałożenia kary pieniężnej stanowią wyłącznie ustalenia poczynione podczas kontroli. Na taki stan rzeczy uwagę zawracał w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy, argumentując, iż z tych właśnie powodów dokument z badania zadymienia spalin pojazdu z Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów w Ł. nie może zostać uwzględniony. Dlatego też zarzut Sądu I instancji, jakoby organ nie przeprowadził oceny dowodu przedłożonego przez stronę w postaci wyników pomiaru dokonanego przez ww. podmiot, należy uznać za całkowicie chybiony. Ponadto organ zwrócił uwagę, że podczas przeprowadzania pomiarów spełniony być musi cały szereg czynności, niemożliwych do udokumentowania, w tym w szczególności zachowanie warunku prawidłowej temperatury silnika. Jest to zazwyczaj niemożliwe także w warunkach dokonywania pomiarów przez uprawnioną stację kontroli pojazdów, gdyż nawet ona nie dysponuje urządzeniami do pomiaru temperatury oleju lub płynu chłodzącego podczas pracy silnika pojazdu. Stąd też, przyjmuje się określenie temperatury pracy silnika za pomocą fabrycznego wskaźnika zainstalowanego w pojeździe. Na jego wskazaniach opiera się osoba przeprowadzająca pomiar, przy czym nie sposób wyobrazić sobie możliwości jakiegokolwiek udokumentowania poziomu tych wskazań w chwili kontroli. Podobnie, jak w przypadku zachowania wymogu ustawienia dźwigni zmiany biegów w pozycji neutralnej czy też włączenia hamulca postojowego lub odpowiedniego wprowadzenia sondy dymomierza do rury wydechowej. Realną gwarancję prawidłowości pomiaru daje natomiast przeprowadzenie czynności wyłącznie przez uprawnionych diagnostów bądź przeszkolonych inspektorów transportu drogowego, na co zasadnie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy. Realizacja kontroli przez wyspecjalizowanych funkcjonariuszy publicznych stwarza domniemanie, iż w toku prowadzonych kontroli przestrzegane są zasady wynikające z przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze ustalenia kontroli przedstawione w sporządzonym w przepisanej formie protokole oraz wydruk z legalizowanego urządzenia, nie sposób przyjąć, że podczas pomiaru nie zostały zachowane warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2003 r., tym bardziej, gdy zaistnienie pewnych zdarzeń jest już w późniejszym okresie niemożliwie do odtworzenia. Podważenie zaufania do organów państwa oraz nieprawidłowości ich działania musi zostać przez stronę wykazane poprzez przedstawienie wiarygodnych dowodów na tę okoliczność. Podniesiony przez skarżącego zarzut, iż temperatura silnika mogła nie być w chwili kontroli prawidłowa, nie został przez niego poparty jakimkolwiek dowodem podważającym tę wiarygodność, czemu dał wyraz organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. K. P. nie skorzystał z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., których istota sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu, że organy dopuściły się uchybień w zakresie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie przeprowadziły oceny dowodu, przedstawionego przez stronę, podważającego prawidłowość wyniku kontroli pomiaru spalin. Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, że organy nie dopuściły się uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a.) przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych – którym odmówiono wiarygodności – przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału. Jeśli chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 kp.a.) to nie można twierdzić, że jakaś okoliczność została udowodniona, jeśli w materiale sprawy, utrwalonym w aktach, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, jeśli nie można przekonywująco tej sprzeczności wyjaśnić. Uwzględniając wyżej przedstawiony wzorzec kontroli należy stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały prawidłowej oceny prawnej. Organ przeprowadził kontrolę pomiaru spalin pojazdu, z której wynikało, że współczynnik pochłaniania światła jest większy od dopuszczalnego dla tego typu pojazdu i silnika, a przekroczenie dopuszczalnego poziomu nastąpiło o 1.05 m-1, czym naruszono § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Pomiar zadymienia spalin został przeprowadzony przez pracowników ITD za pomocą urządzenia Dymomierz DGS-2, który posiadał certyfikat i legalizację. Wynik końcowy pomiaru znalazł odzwierciedlenie w protokole kontroli, podpisanym przez kierowcę bez jakichkolwiek zastrzeżeń. Obowiązujące w dacie kontroli przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy badaniach, określały zarówno warunki, które muszą zostać zachowane podczas dokonywania pomiaru zadymienia spalin oraz sposób w jaki wykonuje się ten pomiar w celu zabezpieczenia prawidłowości dokonywania tych pomiarów. Czynności wykonywane w trakcie kontroli i ich wynik mają zatem decydujące znaczenie, ponieważ odzwierciedlają stan faktyczny pojazdu zastany na drodze. Nie jest możliwa późniejsza czy też powtórna weryfikacja tego badania. Za dowód podważający prawidłowość kontroli drogowej nie może być zatem uznany wynik późniejszego badania przeprowadzonego przez Okręgową Stację Kontroli Pojazdów w Ł., ponieważ nie przedstawia stanu pojazdu w chwili zatrzymania. Podstawę do nałożenia kary pieniężnej stanowią wyłącznie ustalenia poczynione podczas kontroli. Słusznie wywodził organ, że pojazd mógł być poddany po kontroli drogowej naprawie, a zatem w okresie późniejszym nie jest możliwe odtworzenie zdarzeń zaistniałych w momencie kontroli. Podniesiony przez skarżącego zarzut, że temperatura silnika nie mogła być w chwili kontroli prawidłowa, nie został poparty stosownym dowodem podważającym wynik kontroli. Kierowca nie wniósł do protokołu zastrzeżeń wskazujących, że kontroli dokonano na zimnym silniku oraz nie kwestionował sposobu przeprowadzenia badania. Organ odniósł się uzasadnieniu decyzji do tej kwestii, stwierdzając iż za wiarygodny dowód nie może być uznany wynik badania przeprowadzony w uprawnionej stacji kontroli pojazdów w czasie późniejszym, po kontroli i bez obecności kontrolujących. Podmiot kwestionujący prawidłowość przeprowadzonego pomiaru i uzyskanych wyników, powinien wykazać niezbitymi dowodami, iż faktycznie doszło do nieprawidłowości przy jego wykonaniu. Organ odwoławczy przeprowadził ocenę dowodu przedłożonego przez stronę i wskazał z jakich powodów uznał ten dowód za niewiarygodny. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu odwoławczego, stanowi logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów obowiązującego prawa i spełnia wymogi art. 107 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, należało uznać skargę kasacyjną za zasadną, co czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji stosowanie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 cytowanej ustawy.