II OSK 278/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del. WSA Beata Jezielska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 283/10 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 278 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce decyzją z dnia [...] marca 2006 r. na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy balkonu w budynku nr [...] w S., części stanowiącej własność T. i J. S. Po przeprowadzonej kontroli organ stwierdził, iż na przedmiotowym balkonie wykonano roboty budowlane polegające na ułożeniu płytek ceramicznych ze spadkiem na zewnątrz oraz zamontowaniem balustrady z wysunięciem poza lico płyty balkonowej. Organ powyższe prace zakwalifikował jako bieżącą konserwację obiektu (art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził jego wniesienie z uchybieniem terminu. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r. M. B. podniosła, że doszło do przebudowy balkonu i nie można przyjąć, że miała miejsce bieżąca konserwacja. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji i stwierdził, iż zakwalifikowanie przez organ powiatowy wykonanych czynności jako bieżącej konserwacji i wiążące się z tym umorzenie postępowania, nie było obarczone wadą nieważności. Z tych powodów zdaniem organu II instancji, zasadnym było umorzenie postępowania decyzją z dnia [...] marca 2006 r. i nie może być ona uznana za dotkniętą wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. B., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 3 Prawa budowlanego oraz § 204, § 315, § 317 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżąca wniosła o zmianę skarżonej decyzji "i jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Wieliczce z dnia [...] marca 2006 r.", względnie "o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że niniejsze postępowanie ma na celu stwierdzenie, czy decyzja badana z dnia [...] marca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nie naruszył rażąco prawa. Organ ten zakwalifikował roboty budowlane polegające na ułożeniu płytek ceramicznych ze spadkiem na zewnątrz oraz zamontowaniem balustrady z wysunięciem poza lico płyty balkonowej jako prace związane z bieżącą konserwacją balkonu, wykluczając jednocześnie, że w sprawie dokonano przebudowy, czy remontu. Zdaniem Sądu, skoro pojęcie bieżącej konserwacji nie jest ustawowo zdefiniowane, to organ, oceniając stan faktyczny w sprawie, dokonał interpretacji przepisu, przyjmując jedno z możliwych stanowisk w sprawie. Okoliczność ta przesądzała o tym, że nie można w sprawie zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż niewłaściwie umorzył postępowanie w sprawie, dokonując zakwalifikowania robót jako bieżącej konserwacji. Prace takie, nie podlegając kontroli organów administracji budowlanej, czynią postępowanie w tej kwestii bezprzedmiotowym. Powyższe okoliczności determinują również stanowisko Sądu odnośnie zaskarżonych decyzji, w których odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, przyjęto właściwe stanowisko. W konsekwencji decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe, a skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię wzgl. niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 3 pkt 7a i pkt 8 oraz art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego i § 315 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75. poz. 690 ze zm.). Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała na to, iż wbrew stanowisku Sądu, że tam gdzie jest konieczność wykładni przepisu, tam nie ma podstawy do stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., każde stosowanie przepisu jest poprzedzone jego wykładnią. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał w ogóle rozpoznania istoty niniejszej sprawy, w sytuacji gdy przebudowa balkonu na I piętrze budynku głęboko ingeruje w parametry znajdującego się pod nim mieszkania skarżącej, bowiem przesunięta została poręcz balkonu poza jego obrys, zmieniono nachylenie powierzchni balkonu i kierunki ściekania wody opadowej. Zrealizowane prace nie stanowiły bieżącej konserwacji, a spowodowały narażenie mieszkania skarżącej na immisje wód opadowych i narażenie na zagrzybienie mieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270- zwanej dalej p.p.s.a.) w pierwszej kolejność należało zwrócić uwagę na niejasne przedstawienie zarzutu dotyczącego naruszenia skarżonym wyrokiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sposób sformułowania tego zarzutu od wymogów określonych w art. 174 p.p.s.a. w znacznym stopniu odbiega. Analizując jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym przede wszystkim skupiono się na błędnym zdaniem autora kasacji zdekodowaniu pojęcia "rażące naruszenie prawa", uznać należało, iż w istocie zarzut ten wskazuje na błędną wykładnię tego pojęcia. Stwierdzić trzeba, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Zasadnie podnosi zatem skarżąca, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny skutków tego naruszenia, jednak pomija strona wnosząca kasację zupełnie to, że ocena ta była zbędna wobec ustalenia braku pierwszej przesłanki, a więc oczywistości naruszenia prawa. Z kolei nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet, zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171). Z powyższych względów, w okolicznościach niniejszej sprawy, o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogło być mowy, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji. Za bezzasadny należało uznać również zarzut naruszenia przez błędną wykładnię przepisów art. 3 pkt 7a i pkt 8, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego oraz § 315 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sygnalizując, że również i w tym przypadku, w żadnym miejscu kasacji jej autor nie uzasadnił tego zarzutu, to przede wszystkim podkreślić trzeba to, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonywał wykładni tych przepisów (nie odczytywał ich treści normatywnej), a tym samym zarzut wadliwej wykładni wymienionych norm prawa materialnego uznać trzeba za chybiony. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nie stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a., po złożeniu stosownego wniosku do tegoż Sądu.