II OSK 930/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 225/10 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 930 / 11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną przez B. G. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten w zakresie kosztów został uzupełniony postanowieniem Sądu z dnia 15 marca 2011 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] z siedzibą przy ul. [...] Nr [...] w L., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, planowanej do realizacji na działce Nr [...] przy ul. [...] Nr [...] w L. W dniu 18 grudnia 2007 r. wpłynął wniosek mieszkańców bloku przy ul. [...] Nr [...] w L.- Z. K., B. G., Z. W., H. K., K. I., J. N., E. W., J. B., P. B., P. W., L. D., A. G., J. S. oraz R. S. w treści, którego z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej objętej inwestycją działki zawarto żądanie wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Na skutek odwołania B. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że badanie przyczyn wznowienia możliwe jest w toku wznowionego postępowania. W związku z powyższym Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., a następnie decyzją z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia badanej ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu swej decyzji organ uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wymieniona z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie można uznać, iż podnoszone przez wnioskodawców okoliczności, wskazują na istnienie fałszywych dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez przebudowany zjazd z ulicy, co znajduje potwierdzenie w postanowieniu zarządcy drogi, uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od tej powyższej decyzji złożyła B. G., wnosząc o jej uchylenie na podstawie przesłanek (okoliczności i faktów) podanych w pismach mieszkańców bloku. Jak wskazała strona, działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od drogi publicznej oddzielają ją inne działki, stanowiące własność gminy, a powołane we wnioskach okoliczności faktyczne i dowody są nowe i istotne, co skutkować powinno uchyleniem decyzji I instancji, jak i ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 147 k.p.a. uchyliło decyzję z dnia [...] września 2009 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w zakresie wznowienia. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Także wskazywana przez wnioskodawców okoliczność, iż teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Powyższa okoliczność nie ma też charakteru fałszywego dowodu, na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W konkluzji organ wskazał, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia. Jeśli jednak organ takiego postępowania nie wszczyna, to czyni to w formie zwykłego pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. W tej sytuacji postępowanie organu I instancji polegające na wznowieniu postępowania i w jego wyniku wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, jest bezprzedmiotowe, a wobec tego postępowanie takie podlega umorzeniu. Za wystarczającą w tym zakresie organ uznał informację zawartą w piśmie z dnia 18 stycznia 2008 r. skierowaną do mieszkańców bloku podpisanych pod żądaniem wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. G., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 139 zdanie pierwsze w zw. z art. 141 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 127 § 1 i art. 142 k.p.a. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania przed organami nie kwestionowała postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania, zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do umorzenia postępowania. W pozostałej części skargi strona wywodziła, że zachodziła w sprawie podstawa do wznowienia postępowania, bowiem teren inwestycji nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zwrócił uwagę Sąd, w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r., uchylająca wcześniejszą decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, w której wprost organ odwoławczy napisał, że organ I instancji powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Ocenę czy wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania i jakie są tego skutki zawarto w decyzji, o której stanowi art. 151 k.p.a. Wykonując powyższe zalecenia, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wznowił postępowanie, a następnie wydał decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Następnie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając ponownie sprawę, wycofało się ze swojego wcześniejszego stanowiska w sprawie zawartego w przywoływanej powyżej ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2008 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji działanie takie stanowi naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., który to przepis ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałość. Decyzja ostateczna obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie zmieniona lub uchylona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Innymi słowy dopóki decyzja ostateczna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego zawarte w niej rozstrzygnięcie i stanowisko w niej zaprezentowane jest wiążące dla organów administracji. W kontekście opisanego powyżej stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie, w kontekście art. 16 § 1 k.p.a., nie miało podstaw do zmiany własnego stanowiska uprzednio wyrażonego w tej sprawie w ostatecznej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi, w aspekcie wskazanego naruszenia przepisów prawa, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że argumenty te będą przedmiotem zainteresowania organu odwoławczego, który będzie musiał ponownie rozpatrzyć odwołanie, a więc wypowiedzenie się przez Sąd, co do zasadności zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił skarżoną decyzję organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy, a więc stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonano oceny niepełnej i wadliwej, 2. przepisów postępowania, tj. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 i art. 135 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej, bowiem: - po pierwsze, w postępowaniu administracyjnym nie ma związania poglądem prawnym wyrażonym w "decyzji kasatoryjnej", - po drugie, ostateczność "decyzji kasatoryjnej" nie uniemożliwia dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego i stanu prawnego niż to miało miejsce w takiej decyzji, - po trzecie, "decyzja kasatoryjna" nie przesądza treści rozstrzygnięcia, - po czwarte, "decyzja kasatoryjna" nie tworzy stanu rzeczy osadzonej, która to wartość jest chroniona zasadą trwałości decyzji administracyjnej; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm postępowania i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, c. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która to nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego, jak i do orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania, schematyzm i lakoniczność uzasadnienia, d. art. 134 w związku z art. 135 p.p.s.a. przez brak dokonania pełnej oceny sprawy w jej granicach. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. G. wniosła o "oddalenie skargi z dnia 9 lutego 2010 r. do WSA, bez podania podstaw o odniesienia się do treści tej skargi". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie przedstawione w niej podstawy są zasadne. I tak, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Zauważyć trzeba, iż treść pierwszego ze wskazanych wyżej przepisów odnosi się jedynie do elementów formalnych, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku sądu. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Natomiast drugi z wymienionych przepisów odnosi się do mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Stwierdzić trzeba, iż kontrolowany w niniejszej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pozostawić przy tym trzeba poza granicami tego zarzutu kwestię prawidłowości samego wyroku nie mieści się ona, bowiem ani w zakresie normy art. 141 § 4 p.p.s.a., ani art. 153 p.p.s.a. Przechodząc do oceny podstawowej kwestii niniejszej sprawy, dotyczącej związania organu odwoławczego wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego (w decyzji kasacyjnej) stanowiskiem, podzielić trzeba opinię skarżącego kasacyjnie organu o braku podstaw do formułowania twierdzeń o istnieniu takiego związania. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygano zagadnienie dotyczące wpływu stanowiska organu odwoławczego zawartego w decyzji kasacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.pa.) na decyzję organu I instancji, ponownie rozpoznającego sprawę. Wskazanie na te poglądy jest zaś o tyle uzasadnione, że dotyczą one określenia zakresu mocy obowiązującej ostatecznej decyzji organu, tyle że nie merytorycznego rozstrzygnięcia powodującego ostateczne ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego, ale decyzji procesowej, będącej ostatnim aktem wydanym w toku instancji, powodującym powrót sprawy do organu administracyjnego celem jej ponownego rozpatrzenia. Jak podkreślano, decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, jako "efekt" nowego postępowania. Skoro, bowiem poprzednia decyzja organu, a więc decyzja organu I instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, to przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę rozstrzygnięcia. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i ocena prawna tego stanu będzie od niego uzależniona. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155 oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09, LEX nr 746706). Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. wprost stwierdzał, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1998/10, LEX nr 1121198; z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1046/08, LEX nr 595687; z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06, LEX nr 339485). Biorąc za punkt wyjścia przestawione wyżej rozważania o braku związania poglądem prawnym wyrażonym w decyzji kasacyjnej uznać należało, iż organ odwoławczy nie jest związany swoimi wcześniejszymi poglądami wyrażonymi w sprawie, w ten sposób iż poglądy te muszą zostać ściśle zrealizowane w ponownie prowadzonym postępowaniu, zaś organ odwoławczy winien ograniczyć się do kontroli wcześniejszych zaleceń. Stanowisko to wynika zarówno z charakteru decyzji kasacyjnej, jak i istoty postępowania jurysdykcyjnego. Nie bez znaczenia pozostają tu również argumenty natury systemowej. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest odpowiednika art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi. Nie sposób również doszukiwać się substytutu tej regulacji w art. 16 § 1 k.p.a. Słusznie, zauważa Sąd pierwszej instancji, iż przepis ten wprowadza tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji, stanowiący formalną stronę zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażającą się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011 r., str. 87). Niezbędne jest jednakże zbadanie materialnopranej strony powyższej zasady, która odnosi się do treści stosunku administracyjnoprawnego, który jak powyżej stwierdzono w przypadku decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. nie występuje. W decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. został nawiązany jedynie stosunek o charakterze procesowym, wiążący tak dla organu, jak i strony, który powoduje usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z uwagi na dostrzeżone naruszenia, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Za zupełnie innym zakresem i mocą obowiązującą wskazań organu odwoławczego świadczą również zwroty, jakimi posługuje się ustawodawca w przypadku art. 138 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., a które oddają zakres związania w czynnościach następnie dokonywanych. Mianowicie, o ile w przypadku art. 153 p.p.s.a ustawodawca wprost przesądza, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu "wiążą", o tyle w przypadku art. 138 § 2 k.p.a. stwierdza się jedynie, że organ odwoławczy "powinien wskazać" okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowym argumentem wspierającym zasadność powyższego rozważania jest to, iż ustawodawca zapewnił bezpieczeństwo obrotu prawnego i praw strony nawet w sytuacji zmiany stanowiska organów zajmowanych w sprawie poprzez możliwość poddania kontroli tych decyzji przez sąd administracyjny, rozszerzając możliwości orzekania zgodnie z normą art. 135 p.p.s.a. Z tego zresztą też powodu, w przedmiotowej sprawie, zasadnym okazał się być zarzut naruszenia art. 134 i art. 135 p.p.s.a. w zakresie, w jakim została przeprowadzona kontrola przez Sąd pierwszej instancji. Wskazując na powyższe uwarunkowania, stwierdzić trzeba, że organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej w oparciu o art. 138§ 2 k.p.a. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności za zasadne uznać należało wskazane w kasacji zarzuty naruszenia skarżonym wyrokiem dyspozycji art. 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Ponowienie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonana powtórnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, uwzględniając powyższe uwagi. Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na treści art. 207 § 2 tej ustawy.