I OSK 1576/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 603/10 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) marca 2010 r. nr 21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie opinii służbowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., II SA/Wa 603/10, po rozpoznaniu skargi M.C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...]marca 2010 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie opinii służbowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia [...]lipca 2009 r. M.C. zwrócił się, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej kpa) w zw. z art. 157 § 1 i § 2 kpa, do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...]o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...]maja 2005 r. w przedmiocie opinii służbowej oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...]po rozpatrzeniu wskazanego wniosku, decyzją z dnia [...]grudnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Komendant wskazał, że decyzja z dnia [...]maja 2005 r. stała się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/05 odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Następnie postanowieniem z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1517/08, Sąd odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej ww. postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r., wskazując, iż jest ona niedopuszczalna. W sprawie zapadły zatem dwa prawomocne orzeczenia sądu, zaś zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stąd też wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 maja 2005 r. było niedopuszczalne. W odwołaniu z dnia [...]grudnia 2009 r. od powyższej decyzji, uzupełnionym następnie pismem z dnia [...]stycznia 2010 r., skierowanym do Komendanta Głównego Policji, M.C. zarzucił jej rażące naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie doszło do naruszenia art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 2, 45, 77 i art. 78 Konstytucji RP, a także art. 156 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że postanowienia o odrzuceniu skargi stanowią orzeczenia prawomocne, podczas gdy takie orzeczenia nie są orzeczeniami, o których mowa w art. 170 Ppsa, gdyż postanowienie odrzucające skargę, nie jest równoznaczne z oddaleniem skargi w formie wyroku. Ponadto wskazał na naruszenie art. 157 § 3 w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z m.in. art. 7, 9, 10 i art. 40 § 1 kpa, poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli działalności administracyjnej organu Policji, wyrażającej się w odmowie wszczęcia postępowania w sprawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa. Zarzucił ponadto organowi I instancji naruszenie przepisów art. 8 i in. kpa oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...]marca 2010 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając postanowieniem z dnia [...]lipca 2005 r. skargę na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...]maja 2005 r., wskazał, że jest ona niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak było bowiem decyzji administracyjnej, do badania której sąd byłby uprawniony. Dlatego stwierdzenie przez organ administracji, iż poddany formalnoprawnej analizie sądu dokument z dnia [...]maja 2005 r. jest decyzją administracyjną stanowiłoby w rzeczywistości obejście prawomocnego postanowienia sądu z dnia [...]lipca 2005 r., co należy uznać za niedopuszczalne. Organ dodał, iż kwestia opiniowania służbowego policjantów została kompleksowo uregulowana w art. 35 ustawy o Policji i wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. W powołanych unormowaniach brak jest odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nimi nieuregulowanym. Przepisy te nie przewidują również możliwości wzruszenia ostatecznej opinii służbowej w trybie stwierdzenia jej nieważności bądź wznowienia procedury okresowego opiniowania służbowego policjanta. W skardze na tą decyzję M.C. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...]maja 2005 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zakazu reformationis in peius, poprzez rozszerzenie przez organ odwoławczy podstaw odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, polegające na wskazaniu, że decyzja z dnia [...]maja 2005 r. nie jest decyzją administracyjną. Działanie takie stanowiło, w ocenie skarżącego, również naruszenie zasady dwuinstancyjności, uregulowanej w art. 15 i art. 136 kpa, a także naruszenie art. 138 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podał, że Komendant Wojewódzki Policji zs. w [...], jak i Komendant Główny Policji uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...]maja 2005 r. wskazując, że w sprawie zostało wydane orzeczenie sądu administracyjnego, które rozstrzygnęło kwestię, o którą wnosi skarżący, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/05, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę M.C. na ww. decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Gostyninie. W tej sytuacji organy Policji kierując się przepisami art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznały, iż w sprawie przesądzono, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, a odrzucenie skargi statuuje niemożność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć organów Policji w sprawie opinii służbowej. W ocenie Sądu I instancji, takie rozumowanie organu jest błędne. Wskazano, iż poglądy doktryny, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie stwierdzają iż tylko oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka drogę administracyjną, co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Natomiast takiej drogi nie zamyka odrzucenie skargi (za: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 887; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 726). Takie stanowisko wynika stąd, że orzeczenia o odrzuceniu skargi "nie wywierają żądnego oddziaływania na zakończone postępowanie administracyjne ani też na akty i czynności wydane w tym postępowaniu" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, Warszawa 2005, s. 512, t. 13). Sąd wojewódzki podkreślił, iż prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/05 ma zatem jedynie skutki procesowe dotyczące postępowania przed sądem administracyjnym i nie może prowadzić do przyjęcia, iż stanowi ono samodzielną podstawę do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, przy założeniu, iż organ I i II instancji oparł wydanie rozstrzygnięcia posiłkując się treścią prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA Wa/1245/05, co w ocenie Sądu I instancji stanowiło jedyną przesłankę do nieuwzględnienia odwołania M.C. a w konsekwencji nierozpoznanie wszystkich aspektów sprawy m. in. konwalidacji uzasadnienia decyzji organu I instancji poprzez zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 35 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji , co miało niewątpliwy wpływ na treść wyroku, 2) art. 170 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu mocy wiążącej prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA Wa/1245/05, co miało niewątpliwy wpływ na treść wyroku, 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w sytuacji gdy zarzuty skargi nie ograniczały się jedynie do kwestii niezwiązania organu prawomocnym orzeczeniem Sądu, nadto, zaniechanie umieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazań, co dalszego toku postępowania po uchyleniu obu decyzji i nie wyjaśnienie charakteru normatywnego opinii służbowej określonej w art. 35 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wydawanie opinii służbowych o pracy policjanta przez jego przełożonego należy do sfery podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi, a więc do spraw, o jakich mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. i są one wydawane w postępowaniu, które nie ma charakteru administracyjnego. Jest więc postępowaniem wewnętrznym, odrębnym oraz niezależnym i nie mają do niego zastosowania przepisu kpa. Powołanie się w sprawie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...]oraz Komendanta Głównego Policji na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1245/05 stanowiło jedynie wzmocnienie argumentacji w zakresie, że kwestionowany przez Pana M.C. akt nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu kpa, co znalazło odzwierciedlenie w szczególności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji. Podstawą bowiem decyzji organu I i II instancji w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 157 § 3 kpa w związku z art. 35 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skarżonym wyroku okoliczność tą jednak całkowicie pominął. Ponadto organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji w przedmiocie niezwiązania organów, sądów oraz innych podmiotów treścią postanowień w przedmiocie odrzucenia skargi. Wskazał, iż każde postanowienie, które potencjalnie może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego musi zawierać uzasadnienie. Treść uzasadnienia, a w szczególności motywy rozstrzygnięcia pozwalają na zapoznanie się z koncepcją prawną orzekającego Sądu na dany stan faktyczny. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1245/05 użyto stwierdzenia, iż skarżony akt władzy nie może być przedmiotem rozpoznania przed Sądem Administracyjnym wobec braku cech określonych w 104 § 1 kpa w zw. z art. 107 kpa W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.C. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie chociaż nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty są uzasadnione. Usprawiedliwiony jest zarzut postawiony w pkt. 1 i pkt. 3 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt.1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ). Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, ze Sąd I instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, ograniczając się wyłącznie do kwestii dotyczących mocy wiążącej postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2005r. sygn. II SA/Wa 1245/05 odrzucającego skargę M.C. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...]maja 2005r. w przedmiocie opinii służbowej. Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok zupełnie pominął w swoich rozważaniach zagadnienie mające istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]maja 2005r. jakim jest prawny charakter decyzji w przedmiocie okresowej opinii służbowej, o jakiej mowa w art. 35 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2007r. Nr. 43, poz. 277 ze zm.) Zgodnie z wymienionym przepisem policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Szczegółowe zasady i tryb opiniowania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej ( Dz. U. Nr. 98, poz. 890 ze zm. ). W myśl § 11 ust. 5 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 25 maja 2005r. przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo 2) uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2005r. sygn. II SA/Wa 1245/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, zgodnie z którym okresowa opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa. Takie tez stanowisko prezentuje Komendant Głowiny Policji, co jego zdaniem oznacza, że w sprawie nawet gdyby nie zapadło postanowienie z dnia 26 lipca 2005r. brak było przedmiotowych przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]maja 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby bowiem Sąd I instancji podzielał stanowisko organu, to dokonana przez Sąd prawidłowa z resztą ocena mocy wiążącej postanowienia z dnia 26 lipca 2005r. nie powinna prowadzić do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie związane z charakterem opinii służbowej funkcjonariuszy służb mundurowych wywołuje wątpliwości, czego wyrazem są pytania prawne przedstawione ostatnio składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. I OSK 1204/10 i I OSK 1475/10. Ponieważ jak podkreślono wcześniej Sąd I instancji nie zajął stanowiska w tym zakresie, czego wyrazem jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd nie czyni żadnych rozważań poświęconych ocenie normatywnego charakteru okresowej opinii służbowej, odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tej kwestii było niemożliwe, a skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Nietrafny natomiast jest zarzut opisany w pkt. 2 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art.170 Ppsa. Przedstawiona w zaskarżonym wyroku ocena znaczenia i skutków w kontekście art. 170 Ppsa prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2005r. jest w pełni poprawna. Stosownie do art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analizowany przepis statuuje związanie wymienionych w nim podmiotów oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej, o ile orzeczenie ocenę taka zawiera. Skutek prawomocności o jakim stanowi art. 170 Ppsa nie dotyczy orzeczeń które nie rozstrzygają o losach zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności. Z taką sytuacja mamy do czynienia wtedy gdy orzeczenie dotyczy jedynie kwestii proceduralnych, związanych z niedopuszczalnością zaskarżenia danej decyzji, aktu, czynności i odrzuceniem skargi, albo gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego zaistnieją okoliczności uzasadniające jego umorzenie. Rezultatem orzeczenia sądu administracyjnego w obu przypadkach jest pozostanie w mocy zaskarżonej decyzji, aktu, czynności, lecz nie stanowi to efektu działalności kontrolnej sądu, ale jest pośrednim, niejako ubocznym skutkiem orzeczenia tego sądu.( por. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005 ). Tak więc nie można podzielić poglądu skargi kasacyjnej co do mocy wiążącej postanowienia sądu administracyjnego odrzucającego skargę. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.