II SA/Wa 356/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA - Adam Lipiński Protokolant - asystent sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - W wykonaniu wniosku A. H. z dnia [...] marca 2006 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] poinformował wymienionego, że sprawa mieszkaniowa dotycząca wyrażenia zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym położonym w M. [...] m. [...] nie może być pozytywnie rozpatrzona. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 29 i art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.), odmówił skarżącemu wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym położonym w M. [...] m. [...], zaś Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 270/09, oddalił skargę na powyższą decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1530/09, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W dniu [...] września 2009 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisanej już na wstępie "decyzji" Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i dołączył do powyższego wniosku odwołanie. W uzasadnieniu – powołując się na jego treść, a opisaną już wyżej – podał, że organ pismem z dnia [...] marca 2006 r. poinformował go o wszczęciu postępowania administracyjnego i choć pismo to nie zawiera słowa "decyzja" i przewidzianego w art. 107 k.p.a. pełnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego i pouczenia, to jednak jest decyzją. Na uzasadnienie swojej tezy powołał się na stanowisko judykatury i skonstatował, że skoro pismo owo zawiera oznaczenie organu wraz z jego podpisem, datę i oznaczenie pisma, wskazaną postawę prawną oraz uzasadnienie i rozstrzygnięcie "sprawa mieszkaniowa (...) nie może być pozytywnie rozpatrzona", to tym samym zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go, jako decyzję. Ponieważ organ nie zawarł w tej decyzji pouczenia o prawie, terminie i sposobie odwołania, to takiego odwołania nie wnosił, a decyzja ta – wobec upływu terminu z art. 129 § 2 k.p.a. – stała się ostateczna. Natomiast o powyższym fakcie dowiedział się z lektury skargi kasacyjnej od powołanego już wyżej wyroku sporządzonej przez jego pełnomocnika w dniu [...] września 2009 r. zatem zachował termin, o jakim mowa w art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdził, że nie jest prawnikiem i w związku z tym nie jest obeznany z zawiłościami sprawy oraz nie był zorientowany, że powyższe pismo może być decyzją administracyjną. Z kolei w odwołaniu zarzucił zaskarżonej "decyzji" z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]: 1) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji pomimo niewyczerpującego zbadania sprawy, 2) art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i w zw. z art. 29 i art. 56 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 61 k.p.a. i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową przez wydanie zaskarżonej decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska Ministra Obrony Narodowej, po uprzednich wielokrotnych zapewnieniach organu pierwszej instancji kierowanych do skarżącego, że wydanie decyzji w przedmiocie prawa do zamieszkiwania nastąpi dopiero po uzyskaniu zgody Ministra Obrony Narodowej, 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 29 ustawy przez wydanie decyzji niespełniającej warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a stawianych decyzji uznaniowej, 4) naruszenie art. 29 ustawy przez wadliwe dokonanie subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego i uznanie, że ustalony w sprawie brak tytułu prawnego do innego lokalu i brak możliwości nabycia mieszkania na wolnym rynku nie stanowią okoliczności nieuzasadniających w świetle powyższego przepisu istnienie sytuacji wyjątkowej, podczas gdy okoliczności te świadczą o ich istnieniu. Wobec powyższego wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu położonym w M., [...] m. [...] albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – w sposób szeroki opisał formę decyzji administracyjnej konstatując, że najistotniejszym jej składnikiem jest osnowa, czyli rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty. Zatem powyższe pismo nie jest decyzją administracyjną, bowiem organ w dalszym ciągu dokonywał czynności procesowych, jak np. zbieranie materiału dowodowego. Reasumując, powyższe pismo miało jedynie charakter informacyjny i nie zawierało jednoznacznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego. Skoro zatem skarżący wniósł odwołanie od pisma, które nie stanowiło decyzji, to organ był zobligowany treścią art. 134 k.p.a. stwierdzić jego niedopuszczalność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że pismo z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zostało wydane w toku postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w K. z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją Prezesa WAM z dnia [...] stycznia 2009 r. podczas, gdy postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej tymi decyzjami zostało wszczęte [...] sierpnia 2008 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na ocenę okoliczności sprawy, uzasadniających stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że pismo z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy pismo to, wskazujące organ oraz pracownika wraz z jego podpisem, które to rozstrzygnięcie podjął, adresata rozstrzygnięcia, datę i oznaczenie oraz zawierające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, było decyzją administracyjną, która kończyła postępowanie administracyjne przed Dyrektorem Oddziału Regionalnego WAM w K. wszczęte w 2006 r. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi WAM w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z takich dokumentów, jak: zawiadomienie z dnia [...] marca 2006 r. ([...]) o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu [...] marca 2006 r., zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]) o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu [...] sierpnia 2008 r., decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] listopada 2008 r. ([...]), decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. (nr [...]), odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2009 r. Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] października 2009 r. ([...]). W uzasadnieniu stwierdził natomiast, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezesa WAM nr [...] zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2008 r., o czym świadczy zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz treść samej decyzji, jak i odpowiedź na skargę. Z kolei postępowanie w sprawie pisma z dnia [...] czerwca 2007 r. rozpoczęło się w roku 2006, kiedy to pismem z dnia [...] marca 2006 r. poinformowano go o wszczęciu w dniu [...] marca 2006 r., postępowania administracyjnego, zaś w dalszej części wskazał na minimalne kryteria formy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w kasacji od opisanego już w stanie faktycznym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 270/09, skarżący kasacyjnie zarzucił, m.in. naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 106 § 3, art. 54 § 2, art. 133 § 1, art. 151 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją wydaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. (...). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny cytowanym już również w stanie faktycznym wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1530/09, oddalił skargę kasacyjną, a w kwestii powyższego zarzutu zajął stanowisko sprowadzające się do tezy, że: "Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, iż zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana w sprawie już rozstrzygniętej. Jak wynika z akt administracyjnych pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, lecz jedynie pismo informacyjne". Stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś ratio legis powyższego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 2543/98 niepubl.). Prawdą natomiast jest, że związanie prawomocnym wyrokiem – co do zasady – odnosi się do sentencji rozstrzygnięcia, lecz "dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II FSK 738/08 – LEX nr 536938). Oznacza to zatem, że dana kwestia prawna, raz już wyjaśniona przez Sąd i mająca przymiot mocy wiążącej tego wcześniejszego orzeczenia, nie może być ponownie badana, bądź też oceniana odmiennie (vide: teza 5 do art. 170 w B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, J. Kunicki, glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Reasumując, skoro już raz wypowiedziano się w prawomocnym wyroku, że pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] nie ma charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi jedynie pismo informacyjne, to Sąd orzekający w niniejszym składzie jest tym stanowiskiem związany i w konsekwencji musi je podzielić. Skoro zaś tak, to z punku widzenia przedmiotowego, brak jest przedmiotu zaskarżenia i tym samym odwołanie od powyższego pisma jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.