I OSK 1530/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 270/09 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 270/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. H. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], odmawiającą A. H. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w M. na [...] w trybie art. 29 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W uzasadnieniu organ podał, iż A. H. w przedmiotowym lokalu zamieszkiwał na podstawie umowy najmu zawartej przez Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w Częstochowie z G. S.A. [...] Oddział Terenowy w P. w dniu 17 marca 2000 r., w celu podnajmu lokalu pracownikowi najemcy, a umowa ta obowiązywała do 30 września 2008 r. We wniosku o wydanie decyzji przyznającej prawo zamieszkiwania w wymienionym lokalu zainteresowany powołał się na poniesione nakłady finansowe na remont zajmowanego lokalu oraz brak środków finansowych na zakup mieszkania na wolnym rynku. Badając sprawę merytorycznie Prezes WAM stwierdził, że znowelizowane przepisy ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nakładają na Wojskową Agencję Mieszkaniową obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i w tym celu wykorzystywany jest zasób mieszkaniowy pozostający w dyspozycji Agencji. Organ podkreślił, iż wyłącznie w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego WAM, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Jednakże ustawodawca nie sprecyzował, jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe, a zatem pozostawił tę kwestę do rozstrzygnięcia organowi orzekającemu w sprawie. Prezes WAM dokonując wykładni pojęcia sytuacji wyjątkowej odwołał się do definicji słownikowej, zgodnie z którą na wyjątkowość sytuacji składa się – bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie w jakim się ktoś znajduje. Podniósł jednocześnie, iż ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że okoliczności podniesione przez zainteresowanego, tj. bycie osobą samotną, otrzymywanie wynagrodzenia w kwocie 2.200-2.500 zł miesięcznie i w związku z tym brak możliwości zakupu lokalu na wolnym rynku, wykonywanie pracy wymagającej dyspozycyjności oraz chęć założenia rodziny, nie mają charakteru wyjątkowego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. H. wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zobowiązanie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do zawarcia umowy sprzedaży lokalu. W jej uzasadnieniu skarżący podniósł, że należy wziąć pod uwagę okres jego zamieszkiwania w lokalu, brak zaległości w opłatach czynszu oraz okres czasu, od kiedy ubiega się o wydanie pozytywnej dla niego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję podzielił argumentację organu, iż kluczowe znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym ma ocena, czy wskazana przez wnioskodawcę sytuacja nosi cechy sytuacji wyjątkowej. Zwrot "sytuacja wyjątkowa" jest pojęciem niedookreślonym i wymaga każdorazowo wykładni. Trafnie, w ocenie Sądu I instancji, Prezes WAM odwołał się do definicji słownikowej uznając, że skarżący, na którym ciąży obowiązek wykazania, iż jego sytuacja jest wyjątkowa, tego nie uczynił. Sąd I instancji zgodził się także, że sam brak uprawnień do innego lokalu, czy też dysponowanie niewystarczającymi środkami na zakup lokalu na wolnym rynku, nie przesądzają o wyjątkowej sytuacji skarżącego. Zjawisko to jest dość powszechne, a nie wyjątkowe. Ponadto celem regulacji zawartej w art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie była chęć ustanowienia podstawy do pomocy powszechnej o charakterze socjalnym. Pomocy takiej udzielają inne instytucje powołane w odrębnych przepisach prawa. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. H., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z decyzją organu I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie: a) art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 106 § 3, art. 54 § 2, art. 133 § 1, art. 151 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją wydaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Krakowie z dnia [...] czerwca 2007 r., co wynikało z treści skargi, a Sąd nie dopuścił z urzędu dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów i nie zażądał od organów przedstawienia kompletnych akt, co spowodowało ograniczenie rozpoznania sprawy i niestwierdzenie nieważności aktów administracyjnych; b) art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 106 § 1, art. 54 § 2, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit b), art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 106 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 29 i art. 56 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), art. 61 § 1 i 3 k.p.a., § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. Nr 116, poz. 975) polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez uzyskania wymaganego stanowiska Ministra Obrony Narodowej, po uprzednich wielokrotnych zapewnieniach organu pierwszej instancji kierowanych do skarżącego, że wydanie decyzji w przedmiocie prawa do zamieszkiwania nastąpi dopiero po uzyskaniu zgody Ministra Obrony Narodowej; c) art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3, art. 54 § 2, art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na podstawie niekompletnych akt przesłanych przez organy, podczas gdy skarżący wskazywał w skardze, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji toczy się od 2006 r. oraz powoływał pisma, które w toku tego postępowania były do niego kierowane, co powinno było spowodować dopuszczenie przez WSA z urzędu dowodu ze wskazanych dokumentów, a brak przeprowadzenia takiego dowodu spowodował, że Sąd rozpoznając sprawę w niepełnym zakresie, nie wypełnił obowiązku określonego w art. 134 § 1 P.p.s.a.; d) art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja wydana na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie spełnia wymogów, określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a stawianych decyzji uznaniowej, szczególnie gdy organ nie rozważył wszystkich wynikających z materiału dowodowego okoliczności, co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez wadliwe dokonanie kontroli legalności decyzji, podczas gdy organy wadliwie zastosowały art. 29 do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i uznały, że brak tytułu prawnego do innego lokalu i brak możliwości nabycia mieszkania na wolnym rynku nie stanowią okoliczności uzasadniających istnienie sytuacji wyjątkowej, podczas gdy okoliczności te świadczą o istnieniu takiej sytuacji, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi kasacyjnej, gdy zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego nie znajduje uzasadnionych podstaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Związanie "granicami danej sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie oznacza, że sąd nie może wkraczać w inną sprawę w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy administracyjnej, która była przedmiotem postępowania przed Wojskową Agencją Mieszkaniową. Przedmiotem tego postępowania było ustalenie czy w ramach zakreślonych art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) można przyznać skarżącemu, nie będącemu żołnierzem służby stałej, prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Zatem w tym zakresie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, iż zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana w sprawie już rozstrzygniętej. Jak wynika z akt administracyjnych pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] czerwca 2007 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, lecz jedynie pismo informacyjne. Na powyższe wskazuje również fakt, iż A. H. nie zaskarżył go w administracyjnym toku instancji. Postępowanie administracyjne zostało natomiast wszczęte w dniu 4 sierpnia 2008 r. na żądanie strony, tj. w wyniku złożenia wniosku z dnia 7 lipca 2008 r. o wydanie decyzji przyznającej prawo do dalszego zamieszkiwania w lokalu. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., którego naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną, sąd może z urzędu albo na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. O istotnych wątpliwościach można mówić tylko wówczas, gdy kluczowe dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione i są sporne. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący składał wniosek o przeprowadzenie dowodu, a Sąd z urzędu, o czym była mowa wyżej, może go przeprowadzić tylko wtedy, jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Sąd w niniejszej sprawie tych wątpliwości nie miał, bowiem stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie było potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek dowodu. Skarga A. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zawierała w swej treści wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, jak również nie wyjaśniała, jakie to istotne wątpliwości zostałyby wyjaśnione, gdyby Sąd posiadał taką informację. Przedstawienie stanu faktycznego, w tym korespondencji pomiędzy skarżącym, a Wojskową Agencją Mieszkaniową nie jest równoznaczne z żądaniem przeprowadzenia dowodu. Odnosząc się do drugiego z postawionych zarzutów należy stwierdzić, iż przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP rozstrzygnięcie określonych w nim spraw powierza dyrektorowi oddziału regionalnego WAM. Przepis ten przewiduje również obowiązek porozumienia organu decyzyjnego z Ministrem Obrony Narodowej, ale nakazowi temu nie nadaje charakteru bezwzględnego i nie łączy go z każdym rozstrzygnięciem sprawy. Zgoda Ministra Obrony Narodowej jest jednym z dwóch obligatoryjnych warunków udzielenia zezwolenia w przedmiocie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Obowiązek współdziałania wskazanych organów powstaje zatem nie w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego załatwienia. Zatem niezasadny jest zarzut skonstruowany na założeniu, że zgoda Ministra Obrony Narodowej wymagana jest również w przypadku wydawania decyzji odmownych. Podobne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07, z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 858/07 oraz z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 270/09. Nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej może wydać decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z konstrukcji art. 29 wynika, że jest on oparty na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że w przypadkach w nim wymienionych organ dysponuje możliwością wydania zarówno decyzji pozytywnej zezwalającej innej osobie niż żołnierz w służbie stałej na zamieszkanie w lokalu znajdującym się zasobie mieszkaniowym Agencji lub wydać decyzję negatywną odmawiającą przyznania takiego uprawnienia. Ustawodawca nie wskazał przy tym wyraźnie reguł takiego wyboru, określił natomiast granice decyzji pozytywnej, przewidując, że przedmiotowe zezwolenie może być udzielone tylko w sytuacji wyjątkowej i jedynie za zgodą Ministra Obrony Narodowej. Tego typu regulacja dowodzi, że w przypadku niezaistnienia sytuacji wyjątkowej i nieuzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji nie może w ogóle wydać decyzji pozytywnej. W sytuacji zaś, gdy przesłanki te są jednak spełnione organ dysponuje uznaniem, a więc możliwością wyboru rozstrzygnięcia sprawy. Granice rozstrzygnięcia według uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co również podkreślił Sąd I instancji, decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie nosi cech dowolności, bowiem podjął on wszelkie kroki do wyjaśnienia stanu niniejszej sprawy i prawidłowo dokonał oceny czy sytuacja skarżącego jest wyjątkowa w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zasób mieszkaniowy pozostający w dyspozycji Agencji przeznaczony jest co do zasady na potrzeby żołnierzy zawodowych. Odstępstwo od tej zasady przewidziane zostało w art. 29 ustawy i możliwe jest wyłącznie w razie wystąpienia "sytuacji wyjątkowej". Ustawa o zakwaterowaniu nie definiuje pojęcia sytuacji wyjątkowej, która może mieć różne znaczenie w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie ocena prawna Sądu I instancji, że sytuacja skarżącego nie jest wyjątkową w rozumieniu art. 29 cytowanej ustawy jest właściwa. Brak dostatecznych środków na zakup własnego mieszkania, a także brak tytułu prawnego do innego lokalu nie przesadzają o wyjątkowości sytuacji strony, gdyż w takim położeniu znajduje się znaczna część obywateli. Jest to zjawisko dość powszechne, a nie wyjątkowe. Należy także podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że o wyjątkowości sytuacji skarżącego nie może decydować niezaleganie z opłatami czynszu. Istotnego znaczenia nie ma też ani fakt zamieszkiwania w lokalu, ani długi okres ubiegania się o przyznanie wnioskowanego prawa. Instytucja przyznania prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym nie może być traktowana w kategoriach socjalnych. Zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach należy do samorządu terytorialnego i brak jest podstaw do przerzucania takich obowiązków na organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Ich zadaniem jest przede wszystkim zabezpieczenie - aktualnych i przewidywanych - potrzeb mieszkaniowych żołnierzy w służbie stałej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.