IV SA/Wa 829/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], poza częścią dotyczącą par. 8 pkt 7 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2010r. nr [...], w którym to zakresie skargę oddala; 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru doliny rzeki M.. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa uchwała została Wojewodzie doręczona w dniu 5 marca 2010 r. Organ nadzoru podniósł, że granice obszaru przedmiotowego planu określa rysunek sporządzony w skali 1: 5000, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, co jest sprzeczne z art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym plan sporządza się w skali 1:1000, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się skalę 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów, które sporządza się w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w § 6 precyzuje przypadki szczególne, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Przepis ten dopuszcza stosowanie map w skali 1:2000 w przypadku sporządzenia planu dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni oraz w skali 1:500 obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej. Zdaniem organu nadzoru żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie zachodzi, plan nie został bowiem sporządzony wyłącznie w celu wprowadzenia zakazu zabudowy. W części tekstowej planu, jak i graficznej wyodrębnione zostały tereny, dla których ustala się inny sposób zagospodarowania: tereny infrastruktury technicznej o symboli 1 NO/PD - przepompownia ścieków i podoczyszczalnia ścieków deszczowych; teren o symbolach od 1 SG do 3SG - studnia głębinowa; tereny przeznaczone pod drogi o symbolach 1KDA, 1KDGP,1-3KDG,1KDZ, 1KDL.1KDD; tereny rolnicze o symbolach od 1R do 18R. Oznacza to, że projekt planu zakłada oprócz przeznaczenia gruntów pod zakaz zabudowy również inny sposób ich zagospodarowania, co zdaniem Wojewody, wyklucza sporządzenie go na mapie w skali 1:5000. Rysunek planu powinien być sporządzony na mapach, na których przebieg granic własności, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz granice opracowania planu nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Zdaniem organu nadzoru niemożność ustalenia przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu z powodu zbyt małej skali stanowi naruszenie art. 15 ust.2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Wojewoda wskazał, iż na rysunku planu znajduje się obszar, który nie został oznaczony ani na rysunku, ani w części tekstowej- jest to teren pomiędzy obszarem 3U a granicą opracowania ma wysokości zabudowy mieszkaniowej na zalewem, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 29.10.2008r., sygn. akt II OSK 786/08, wskazał, iż zawarty w § 8 pkt 7 uchwały nakaz rozbiórki zabudowy oznaczonej graficznie na rysunku planu w czasie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały jest niedopuszczalny, gdyż w planie nie można regulować spraw zastrzeżonych do kompetencji organów budowlanych. W konstatacji Wojewoda [...] stwierdził, że zakres wyżej wskazanych naruszeń uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta S. wniosła skargę, podnosząc, że stanowisko organu nadzoru co do sporządzenia części graficznej planu miejscowego w niewłaściwej skali jest nieuzasadnione. Art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w określonych okolicznościach wyjątki od zastosowania skali innej niż 1:1000. W przypadku planu obszaru rzeki M. okolicznością uzasadniającą zastosowanie map w skali 1:5000 jest wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie objętym planem. Zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia nie jest trafny, ponieważ przypadek skali 1:5000 nie jest uregulowany w tym rozporządzeniu. Nadrzędnym celem planu było zapewnienie właściwej ochrony doliny rzeki M. oraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu obejmującego znaczną cześć obszaru objętego planem, a nie, jak wskazał organ nadzoru, wydawanie pozwoleń na budowę. W Studium teren ten jest wyłączony spod zabudowy, o preferowanych funkcjach: rolnej, leśnej i ekologicznej, pośredniej zewnętrznej i wewnętrznej ochrony ujęć wody oraz rekreacyjno-sportowej. W § 2 uchwały zostało zdefiniowane pojęcie "obszar wyłączony z zabudowy" przez który, należy rozumieć obszar, na którym obowiązuje wyłączny zakaz zabudowy. W treści § 3 uchwały oraz w legendzie rysunku planu zostało zapisane, że cały obszar planu wyłączony jest spod zabudowy. Rada podniosła, iż o zakazie zabudowy na terenie całego planu przesądza § 1 ust. 6 uchwały, który stanowi, iż w planie nie określa się, jako nie dotyczących obszaru objętego planem: 1) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, zasad zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (...). Wprowadzenie zakazu zabudowy nie koliduje z innym sposobem zagospodarowania terenu,w szczególności jako tereny infrastruktury ( 1NO/PD), czy jako tereny przeznaczone pod drogę ( 1KDA, 1KDGP). Ponadto wykonanie rysunku planu w skali 1:1000 dla obszaru o pow.240 ha miałyby wymiary 6x6 m, co stanowiło czterokrotną wielkość rysunku w skali 1:5000. Rysunek planu został sporządzony również w formie publikacji numerycznej, część opisowa w oprogramowaniu W., zaś część rysunkowa w oprogramowaniu E., co umożliwi sporządzanie Wyryków i wypisów z planu i bezpośredni dostęp do danych zgodnych z obowiązującym planem. Rada podniosła, iż nieuzasadniony jest zarzut dotyczący braku oznaczeń w planie terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego na rysunku symbolem 3UR. Wskazany teren oznaczony jest symbolem 1KDL i stanowi ul. [...] wraz z jej wylotem do ul. [...]. Ze względu na jej niewielki rozmiar tego obszaru, na rysunku planu został oznaczony w taki sposób symbolem 1 KDL aby był czytelny i nie pokrywał się z liniami rozgraniczającymi obszaru i granicą opracowania planu. Ustalenia dla tego obszaru zawarte są w § 26 uchwały. Zamieszczony w § 8 ust.1 pkt 7 uchwały nakaz rozbiórki zabudowy oznaczonej graficznie na rysunku planu dotyczy budynku tymczasowego pobudowanego przez ówczesnego dzierżawcę, na działce stanowiącej własność Miasta S.. Zapis ten ma na celu uporządkowanie otwartych terenów rekreacyjno-sportowych i ma charakter informacyjny, porządkowy. Rada podniosła, że Wojewoda w trakcie uzgadniania planu nie przedstawił żadnych uwag, w szczególności dotyczących skali rysunku planu, wobec tego obecnie podnoszone zarzuty nie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto dodatkowo podniesiono, że granice planu są niezgodne z granicami określonymi w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu na wysokości terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KDA, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2010 r. Rada w odniesieniu do zarzutu podniesionego dodatkowo w odpowiedzi na skargę podniosła, że granice planu pokrywają się z granicami określonymi w załączniku do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Niedopuszczalne jest formułowanie dodatkowych zarzutów w odpowiedzi na skargę, które powinny znaleźć się w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem strony skarżącej pozostałe zarzuty Wojewody dotyczące rysunku planu są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy skali rysunku planu, stanowiącego część graficzną uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru doliny rzeki M.. Zdaniem Wojewody [...] sporządzenie rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w skali 1 : 5000 narusza art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Natomiast według skarżącej Rady, sporządzenie rysunku w tej skali pozostaje w zgodzie z powołanymi przepisami z tego względu, że na terenie objętym planem wprowadzono zakaz zabudowy. Jak przewiduje art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W świetle przytoczonego przepisu wymaga rozważenia, czy Rada Miasta S. miała podstawy do sporządzenia spornego rysunku planu w skali 1: 5000. Otóż z treści § 3 pkt 6 ppkt 1-7 przedmiotowej uchwały wynika, że Rada postanowiła w planie nie określać parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, granic obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości oraz granic obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, granic obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, granic terenów rekreacyjno - wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych, granic pomników zagłady oraz stref ochronnych, a także ograniczeń dotyczących prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, granic terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie dotyczą one obszaru objętego planem. Zdaniem strony skarżącej treść tego przepisu wskazuje, że na terenie objętym planem wprowadzono zakaz zabudowy budynków, co obrazuje rysunek planu. Wprowadzenie tego zakazu pozostaje w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., w którym przyjęto, że obszar ten stanowi teren wyłączony spod zabudowy, o preferowanych funkcjach: rolnej, leśnej i ekologicznej, pośredniej i zewnętrznej i wewnętrznej ochrony ujęć wody oraz rekreacyjno-sportowej. W cel doprecyzowania ustaleń planu w § 2 pkt 14 uchwały wprowadzono definicję "obszaru wyłączonego z zabudowy", zgodnie z którą jest to obszar, na którym obowiązuje zakaz budowy budynków. Analiza rysunku planu prowadzi do wniosku, że cały obszar objęty planem został wyłączony spod zabudowy w rozumieniu definicji zawartej w § 2 pkt 14 uchwały. O wyłączeniu spod zabudowy całego obszaru objętego przedmiotową uchwałą jest mowa w dokumentacji planistycznej, np. w " Prognozie skutków finansowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru doliny rzeki M." z września 2009 r. opracowanej przez mgr inż. J. K., również w Prognozie oddziaływania na środowisko" opracowanej w 2009 roku przez zespół autorski B.. Wymaga podkreślenia, że przedłożony projekt planu obszaru rzeki M. wraz z tekstem 1 rysunkiem został bez uwag uzgodniony zarówno przez Wojewodę [...], jak również pozostałe organy uzgodnieniowe. Skoro na etapie uzgodnienia projektu żaden z organów uzgadniających, w tym Wojewoda, nie kwestionował skali 1:5000 rysunku planu, to należy przyjąć, że wbrew obawom organu nadzoru, rysunek jest czytelny. Z dokumentacji planistycznej wynika, że odnośnie skali załącznika graficznego przedmiotowej uchwały Powiatowa Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna w opinii załączonej do pisma z dnia [...] października 2009r., zawnioskowała o zmianę skali rysunku planu. Wniosek ten nie został uwzględniony. W piśmie z dnia 27 października 2009 r. Zastępca Prezydenta Miasta S. zaakceptował stanowisko Wydziału GPiB o wykonaniu rysunku planu w skali 1: 5000, oparte na wypowiedzi projektanta, że skala rysunku jest prawidłowa z uwagi na wprowadzony zakaz zabudowy na całym obszarze objętym planem. W świetle powyższego, wbrew stanowisku organu nadzoru, należy uznać, że rysunek planu sporządzony w skali 1:5000 odpowiada warunkom wynikającym z art. 16 ust. 1 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że na obszarze objętym uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. został wprowadzony zakaz budowy budynków, który to zakaz, zdaniem Sądu, mieści się w pojęciu "zakazu zabudowy", zwartym w powołanym powyżej przepisie. W tych warunkach za niezasadne należy uznać stanowisko Wojewody [...] o naruszeniu zasad sporządzenia planu określonych w art. 15 ust.2 pkt 1 i art. 20 ust.1 ustawy. Nieuprawniony okazał się również zarzut organu nadzoru, że na rysunku planu oraz w części tekstowej planu nie został oznaczony teren pomiędzy obszarem 3UR a granicą opracowania na wysokości zabudowy mieszkaniowej na zalewem. Z wyjaśnień strony skarżącej zawartych w skardze, jak również złożonych na rozprawie wynika, że teren ten stanowi ul. [...] i wraz z jej wylotem do ul. [...] i oznaczony jest symbolem 1KDL w tekście planu, jak również na rysunku planu. Natomiast trafnie stwierdził organ nadzoru, że wprowadzony w § 8 pkt 7 uchwały nakaz rozbiórki zabudowy oznaczonej graficznie na rysunku planu w czasie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały, stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Rada nie może w planie wprowadzać ustaleń w zakresie zagadnień należących do kompetencji organów administracji publicznej, w tym przypadku organów budowlanych. Podkreślić należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzenia planu oraz innych naruszeń, niż wskazanego powyżej naruszenia. Z tych też względów, podnoszone dodatkowe zarzuty przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 148, art. 147 i art. 152 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.