II OSK 2172/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędz. Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 829/10 w sprawie ze skargi Rady Miasta Siedlce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 kwietnia 2010 r. nr LEX-S.0911-6/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1.uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 kwietnia 2010 r. nr LEX-S.0911-6/10 i przekazuje sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2.zasądza od Rady Miasta Siedlce na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 829/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Rady Miasta Siedlce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 kwietnia 2010 r. nr LEX-S.0911-6/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego, poza częścią dotyczącą § 8 pkt 7 uchwały Rady Miasta Siedlce z dnia 26 lutego 2010 r. nr LII/749/2010, w którym to zakresie skargę oddalił oraz stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 kwietnia 2010 r. nr LEX-S.O911-6/10, wydanym na podstawie 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr LII/749/2010 Rady Miasta Siedlce z dnia 26 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru doliny rzeki Muchawki. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa uchwała została Wojewodzie doręczona w dniu 5 marca 2010 r. Organ nadzoru podniósł, że granice obszaru przedmiotowego planu określa rysunek sporządzony w skali 1: 5000, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, co jest sprzeczne z art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym plan sporządza się w skali 1:1000, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się skalę 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów, które sporządza się w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zdaniem organu nadzoru żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie zachodzi, bowiem plan nie został sporządzony wyłącznie w celu wprowadzenia zakazu zabudowy. W części tekstowej i graficznej planu wyodrębnione zostały tereny, dla których ustala się inny sposób zagospodarowania: tereny infrastruktury technicznej o symboli 1 NO/PD - przepompownia ścieków i podoczyszczalnia ścieków deszczowych; teren o symbolach od 1 SG do 3SG - studnia głębinowa; tereny przeznaczone pod drogi o symbolach 1KDA, 1KDGP,1-3KDG,1KDZ, 1KDL.1KDD; tereny rolnicze o symbolach od 1R do 18R. Oznacza to, że projekt planu zakłada oprócz przeznaczenia gruntów pod zakaz zabudowy również inny sposób ich zagospodarowania, co zdaniem Wojewody, wyklucza sporządzenie go na mapie w skali 1:5000. Rysunek planu powinien być sporządzony na mapach, na których przebieg granic własności, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz granice opracowania planu nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Zdaniem organu nadzoru, niemożność ustalenia przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu z powodu zbyt małej skali, stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Wojewoda wskazał, iż na rysunku planu znajduje się obszar, który nie został oznaczony ani na rysunku, ani w części tekstowej (jest to teren pomiędzy obszarem 3U a granicą opracowania ma wysokości zabudowy mieszkaniowej na zalewem), co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ wskazał też, iż zawarty w § 8 pkt 7 uchwały nakaz rozbiórki zabudowy oznaczonej graficznie na rysunku planu w czasie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały jest niedopuszczalny, gdyż w planie nie można regulować spraw zastrzeżonych do kompetencji organów budowlanych. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zakres wyżej wskazanych naruszeń uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta Siedlce wniosła skargę, podnosząc, że stanowisko organu nadzoru co do sporządzenia części graficznej planu miejscowego w niewłaściwej skali jest nieuzasadnione. W przypadku planu obszaru rzeki Muchawki okolicznością uzasadniającą zastosowanie map w skali 1:5000 jest wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie objętym planem. Rada wskazała, iż nadrzędnym celem planu było zapewnienie właściwej ochrony doliny rzeki Muchówki oraz Siedlecko-Węgrowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu obejmującego znaczną cześć obszaru objętego planem, a nie, jak wskazał organ nadzoru, wydawanie pozwoleń na budowę. W Studium teren ten jest wyłączony spod zabudowy, o preferowanych funkcjach: rolnej, leśnej i ekologicznej, pośredniej zewnętrznej i wewnętrznej ochrony ujęć wody oraz rekreacyjno-sportowej. Rada powołała się następnie na treść § 2 uchwały (zdefiniowanie pojęcia "obszar wyłączony z zabudowy"), § 3 uchwały oraz legendę rysunku planu (gdzie zapisane zostało wyłączenie całego obszaru planu spod zabudowy). Rada podniosła, iż o zakazie zabudowy na terenie całego planu przesądza § 1 ust. 6 uchwały. Wprowadzenie zakazu zabudowy nie koliduje z innym sposobem zagospodarowania terenu. Rada podniosła też, że Wojewoda w trakcie uzgadniania planu nie przedstawił żadnych uwag, w szczególności dotyczących skali rysunku planu, wobec tego obecnie podnoszone zarzuty nie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Nieuzasadniony w ocenie Rady jest też zarzut dotyczący braku oznaczeń w planie terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego na rysunku symbolem 3UR. Wskazany teren oznaczony jest symbolem 1KDL i stanowi ul. Okrężną wraz z jej wylotem do ul. Plażowej. Ze względu na niewielki rozmiar tego obszaru, na rysunku planu został oznaczony w taki sposób symbolem 1 KDL aby był czytelny i nie pokrywał się z liniami rozgraniczającymi obszaru i granicą opracowania planu. Ustalenia dla tego obszaru zawarte są w § 26 uchwały. Natomiast zamieszczony w § 8 ust.1 pkt 7 uchwały nakaz rozbiórki zabudowy dotyczy budynku tymczasowego pobudowanego przez ówczesnego dzierżawcę, na działce stanowiącej własność Miasta Siedlce i ma na celu uporządkowanie otwartych terenów rekreacyjno-sportowych, mając charakter informacyjny i porządkowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto dodatkowo podniesiono, że granice planu są niezgodne z granicami określonymi w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu na wysokości terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KDA, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2010 r. Rada w odniesieniu do zarzutu podniesionego dodatkowo w odpowiedzi na skargę podniosła, że granice planu pokrywają się z granicami określonymi w załączniku do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Niedopuszczalne jest natomiast formułowanie dodatkowych zarzutów w odpowiedzi na skargę, które powinny znaleźć się w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. stwierdził, że jest ona zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji podniósł, że Rada Miasta Siedlce miała podstawy do sporządzenia spornego rysunku planu w skali 1: 5000. Z § 3 pkt 6 ppkt 1-7 uchwały wynika bowiem, że Rada w planie nie określa parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. WSA wskazał, że na terenie objętym planem wprowadzono zakaz zabudowy budynków, co obrazuje rysunek planu. Wprowadzenie tego zakazu pozostaje w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce, w którym przyjęto, że obszar ten stanowi teren wyłączony spod zabudowy, o preferowanych funkcjach: rolnej, leśnej i ekologicznej, pośredniej i zewnętrznej i wewnętrznej ochrony ujęć wody oraz rekreacyjno-sportowej. W celu doprecyzowania ustaleń planu w § 2 pkt 14 uchwały wprowadzono definicję "obszaru wyłączonego z zabudowy", zgodnie z którą jest to obszar, na którym obowiązuje zakaz budowy budynków. Analiza rysunku planu prowadzi do wniosku, że cały obszar objęty planem został wyłączony spod zabudowy w rozumieniu definicji zawartej w § 2 pkt 14 uchwały. Jest o tym mowa w dokumentacji planistycznej, np. w "Prognozie skutków finansowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru doliny rzeki Muchówki" z września 2009 r. opracowanej przez mgr inż. J.K., również w ‘’Prognozie oddziaływania na środowisko" opracowanej w 2009 r. przez zespół autorski Biura Opracowań Projektowych Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Urzędu Miasta Siedlce. Zaznaczono, że przedłożony projekt planu obszaru rzeki Muchawki wraz z tekstem 1 rysunkiem został bez uwag uzgodniony zarówno przez Wojewodę Mazowieckiego, jak również pozostałe organy uzgodnieniowe. Skoro na etapie uzgodnienia projektu żaden z organów uzgadniających, w tym Wojewoda, nie kwestionował skali 1:5000 rysunku planu, to należy przyjąć, że wbrew obawom organu nadzoru, rysunek jest czytelny. Sąd I instancji uznał, że rysunek planu sporządzony w skali 1:5000 odpowiada warunkom wynikającym z art. 16 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że na obszarze objętym uchwałą nr LII/749/2010 z dnia 26 lutego 2010 r. został wprowadzony zakaz budowy budynków, który to zakaz, w ocenie WSA, mieści się w pojęciu "zakazu zabudowy", zawartym w powołanym powyżej przepisie. W tych warunkach za niezasadne należy uznać stanowisko Wojewody Mazowieckiego o naruszeniu zasad sporządzenia planu określonych w art. 15 ust.2 pkt 1 i art. 20 ust.1 ustawy. Podano dalej, iż nieuprawniony okazał się również zarzut organu nadzoru, że na rysunku planu oraz w części tekstowej planu nie został oznaczony teren pomiędzy obszarem 3UR a granicą opracowania na wysokości zabudowy mieszkaniowej na zalewem. Z wyjaśnień strony skarżącej zawartych w skardze, jak również złożonych na rozprawie wynika, że teren ten stanowi ul. Okrężną wraz z jej wylotem do ul. Plażowej i oznaczony jest symbolem 1KDL w tekście planu, jak również na rysunku planu. Natomiast trafnie w ocenie Sądu I instancji stwierdził organ nadzoru, że wprowadzony w § 8 pkt 7 uchwały nakaz rozbiórki zabudowy oznaczonej graficznie na rysunku planu w czasie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały, stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Rada nie może w planie wprowadzać ustaleń w zakresie zagadnień należących do kompetencji organów administracji publicznej, w tym przypadku organów budowlanych. W skardze kasacyjnej, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, Wojewoda Mazowiecki zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: (1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: (a) art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) poprzez nierozstrzygnięcie sprawy zgodności z prawem uchwały nr LII/749/2010 Rady Miasta Siedlce z dnia 26 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru doliny rzeki Muchawki, (b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez Sąd podstawy prawnej wyroku, a w szczególności przepisów, na których Sąd oparł się badając zgodność z prawem uchwały nr LII/749/2010 Rady Miasta Siedlce z dnia 26 lutego 2010 r. oraz niewyjaśnienie, w sposób adekwatny do celu jaki wynika z powyższego przepisu, dlaczego Sąd stwierdził w rozpatrywanej sprawie, że rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego jest wadliwe w tym, że: -dodatkowy zarzut Wojewody w zakresie niezgodności granic uchwalonego planu z granicami opracowania przyjętego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu, podniesiony w odpowiedzi na skargę nie mógł odnieść zamierzonego skutku, -wiarygodne są wyjaśnienia strony skarżącej w zakresie terenu pomiędzy obszarem 3UR a granicą opracowania na wysokości zabudowy mieszkaniowej nad zalewem, -Wojewoda Mazowiecki miał obowiązek kwestionować skalę rysunku planu na etapie uzgodnienia w trakcie procedury planistycznej, -rysunek planu jest czytelny, bez wydania przez Sąd własnej oceny zarzutu rozstrzygnięcia nadzorczego w tej części, a także poprzez: -brak ustosunkowania się do faktu określenia w planie szczegółowych zasad zagospodarowania terenów na inne cele niż wyłączenie spod zabudowy, tj. na cele infrastruktury technicznej, jako drogi oraz jako tereny rolne. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: (a) art. 16 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zgodne z prawem jest sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000 w sytuacji, gdy plan zawiera - oprócz wprowadzenia zakazu zabudowy - również ustalenia innego sposobu zagospodarowania terenu, tj. przeznaczenia go pod drogi, infrastrukturę techniczną oraz tereny rolnicze, (b) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Siedlce jest zgodna z prawem, pomimo, że występuje niezgodność granic planu z granicami przyjętymi w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu, na wysokości terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KDA, (c) art. 17 ust. 7 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki był zobligowany do uzgodnienia projektu planu w zakresie dotyczącym skali rysunku planu. Autor skargi kasacyjnej wniósł uchylenie zaskarżonego wyr. w części dot. pkt 1 wyroku, poza częścią, w której Sąd oddalił skargę w zakresie dotyczącym par. 8 pkt 7 uchwały Rady Miasta Siedlce i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada domagała się jej oddalenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie części zaskarżonego wyroku, określając ją jako część zawartą w pkt. 1 komparycji wyroku, a niedotyczącą oddalenia skargi w zakresie § 8 pkt 7 uchwały Rady Miasta Siedlce. Wynika to z treści zaskarżonego wyroku, który w powyższym punkcie wyodrębnił z zakresu uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego szczególną część, dotyczącą wskazanego § 8 pkt 7 uchwały Rady Miasta. Autor skargi kasacyjnej, wskazując w jej podstawie zaskarżenie wyroku w całości, jednocześnie wnosząc o jego uchylenie w określonej prze siebie, a nie wyodrębnionej systematycznie części komparycji zaskarżonego wyroku, w postaci wskazania na jego "pkt 1 poza częścią, w której Sąd oddalił skargę", na rozprawie skonkretyzował zakres zaskarżenia do zakresu wskazanego we wniosku. Wobec skonkretyzowania tego zakresu zaskarżenia oraz jednoznacznego jego określenia we wniosku kasacyjnym, a także w świetle faktu, iż zaskarżony wyrok sformułowany został stylistycznie w sposób uniemożliwiający wydzielenie jego systematyzacyjnie odrębnej (np. odpowiedniego punktu) części, Skład Orzekający uznał, iż nie budzi wątpliwości wola autora skargi kasacyjnej co do zaskarżenia części wyroku Sądu I instancji, określonej opisowo w sposób wskazany wyżej. Wniosek skargi kasacyjnej oparty został na zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W ramach naruszenia przepisów postępowania (wskazując błędnie na przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), autor podniósł naruszenia art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Kontrola kasacyjna nie wykazała trafności zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. w kontekście wskazanym w skardze kasacyjnej. Niezależnie bowiem od braku odniesienia się do konkretnej jednostki tego przepisu, zarówno w podstawach jak i w uzasadnieniu (s. 6) skargi kasacyjnej, sam zarzut nie jest zasadny. Art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. zobowiązuje sąd I instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 p.p.s.a. Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor nie przeprowadził w tym zakresie skutecznej argumentacji. Powiązał bowiem z naruszeniem tego przepisu w podstawach skargi zarzut nierozstrzygnięcia sprawy zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, podczas gdy sądowa kontrola dotyczyć ma w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie, na który wskazuje skarga, jak też w granicach samą skargą nie objętych. Uchwała mogła zostać skontrolowana pośrednio, poprzez kontrolę sądową dokonaną w stosunku do zaskarżonego i stwierdzającego nieważność tej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego. To, że jej wynik nie był zgodny z oczekiwaniem i przekonaniem autora skargi kasacyjnej, nie oznacza że kontrola była niepełna. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie rozwija tego argumentu w kierunku, który mógłby wyznaczać zakres uznania jego trafności, bowiem kontrola sądowa w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może oznaczać samodzielnego badania i określania przez Sąd I instancji zgodności każdego fragmentu części tekstowej i części graficznej planu, jeżeli niezgodność nie jest wskazana w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dotyczy to także zgodności poszczególnych sformułowań planu (podniesionych jako niezgodność w zakresie obszaru na wysokości terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KDA) z natury rzeczy ogólną uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXVIII/316/2008 Rady Miasta Siedlce z dnia 28 marca 2008 r.), składającą się z jednego merytorycznego paragrafu i odwołującą się do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce, jeżeli kwestia niezgodności nie była argumentem stwierdzenia nieważności, wskazanym w zaskarżonym i kontrolowanym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciu nadzorczym. Wpływa to tym samym na uznanie za nietrafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaprezentowany w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo należy też wskazać, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczny jedynie wówczas, gdy można mu zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. Zarzut ten zatem także z tego powodu nie może być uwzględniony. Nie jest także zasadny ten argument wiązany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., który dotyczy określenia przez Sąd I instancji obowiązku uzgodnienia przez wojewodę skali rysunku planu w trakcie trwania procedury planistycznej. W ramach rozumowań Sądu I instancji (s. 6 uzasadnienia wyroku) był to bowiem argument dodatkowy, nie pełniący samodzielnej roli merytorycznej dla budowania treści rozstrzygnięcia. Stąd też z tych samych powodów nie posiada przymiotu zasadności, powiązany z zarzutem powyższym, wskazane jako zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 17 ust. 7 ustawy o planowaniu), przyjęcie, iż wojewoda był na gruncie tego przepisu zobligowany do powyższego uzgodnienia skali rysunku planu. Zasadny jest natomiast ten aspekt wskazanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który wiąże się z brakiem ustosunkowania się przez Sąd I instancji do, stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności uchwały przez Wojewodę, faktu określenia w planie szczegółowych zasad zagospodarowania terenów na inne cele niż wyłączenie spod zabudowy (infrastruktura techniczna, drogi, tereny rolne). Argument ten nabiera dodatkowej wagi w ramach kontroli kasacyjnej, jeśli powiąże się go ze wskazanym w ramach naruszenia prawa materialnego, naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegającym na uznaniu możliwości sporządzenia planu w skali 1:5000 w sytuacji, gdy może on prowadzić do zabudowy poprzez wykorzystanie innych, wskazanych w nim celów zagospodarowania. Wówczas bowiem nawet brak wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej potencjalnego i istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść rozstrzygnięcia nie uniemożliwia uwzględnienia zarzutu, z powodu jego istotnego związku z konsekwencjami, płynącymi z naruszenia normy materialnoprawnej. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie wskazała, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu swego wyroku do kwestii wskazywanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym roli, jaką może pełnić przewidywanie w planie możliwości przeznaczenia terenu na inne cele niż wyłączenie spod zabudowy. Lektura bowiem § 4 ust. 2 planu wskazuje na te cele, z których niektóre w sposób naturalny łączą się z możliwościami jakiejś zabudowy w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Ponadto § 5 w pkt 2 wskazuje na wykorzystanie określonych materiałów na realizację obiektów budowlanych (lit. a) czy elementów małej architektury (lit. b), co nie pozwala na przyjęcie, iż żadne obiekty budowlane nie mogą z całą pewnością na obszarze objętym planem powstawać lub np. ulegać rozbudowie. Także sposób językowego sformułowania § 8 planu (w jej wstępnej części oraz w jego pkt 8) wskazuje, że może istnieć jakiś inny obszar, niż wyłączony z zabudowy. Uchwała w § 2 pkt 14 definiując obszar wyłączony z zabudowy, wskazuje, iż idzie o budowę budynków, niemniej nie jest to zgodne z definicją zabudowy sformułowaną w przepisie art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się brak umocowania organów tworzących prawo miejscowe do dokonywania własnych ustaleń pojęciowych, odmiennych od ustawowych definicji czy sformułowań powodujących odmienne rozumienie danego terminu. (por. np. wyr. NSA z dn. 28 maja 2010 r., II OSK 531/10, niepubl.). Do takiego skutku natomiast prowadziłoby przyjęcie powyższego rozumienia z uchwały planistycznej. Na gruncie bowiem definicji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego, które może obejmować jego odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę. Wynika z tego, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących wchodzą w zakres tego pojęcia (na co wskazuje np. § 1 ust. 6 pkt 3 uchwały). Sąd I instancji nie dokonał analizy powyższych zagadnień z punktu widzenia zasadności przesłanek, leżących u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały przez Wojewodę w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytaczał bowiem treść przepisów, zarówno ustawy o planowaniu jak i uchwały, przyjmując bez rozważenia i rozwinięcia argumentacyjnego, iż zakaz zabudowy został wprowadzony zarówno w przepisach jego części tekstowej jak w rysunku planu. Należy także wskazać, iż treść § 1 ust 6 uchwały, traktowanego przez Sąd I instancji jako przepis, wskazujący na to, że plan został przygotowany w celu wprowadzenia zakazu zabudowy, w istocie nie wprowadza takiego zakazu, określając jedynie to, co nie jest określone w planie, jako nie dotyczące obszaru objętego planem oraz elementem czego jest m.in. nieokreślenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Potraktowanie tego sformułowania jako przesłanki treściowej wprowadzenia zakazu zabudowy wymagałoby przeprowadzenia odpowiedniej argumentacji interpretacyjnej tego przepisu uchwały, której w uzasadnieniu Sądu I instancji zabrakło. Mimo to Sąd przyjął za Radą Miasta, iż treść przepisu § 1 ust 6 uchwały bezpośrednio wprowadza zakaz zabudowy. Sąd nie dokonał także wykładni art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu z punktu widzenia roli przesłanki sporządzenia planu wyłącznie w celu wprowadzenia zakazu zabudowy, w świetle powyższych kwestii, które budząc wątpliwości co do możliwości zabudowy w ogóle, tym bardziej nie wskazują na wyłączność celu przygotowania tego planu. Brak określenia przez Sąd I instancji, wskazywanej w kontrolowanym przezeń rozstrzygnięciu nadzorczym możliwości zabudowy w ramach wskazanych w uchwale celów, związanych np. z infrastrukturą techniczną (§4 ust. 2 uchwały), brak odniesienia się do roli § 1 pkt 6 w określeniu celu planu, brak dostrzeżenia sformułowań wskazujących na nakreślone bliżej w planie formy zabudowy (§ 5 oraz § 8 uchwały) czy brak określenia roli definicji obszaru wyłączonego z zabudowy dla możliwości budowy w ogóle (§ 2 pkt 14 uchwały), świadczy sumarycznie o braku analizy warunku wskazanego w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącego możliwości sporządzenia planu w skali 1:5000. Należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za zasadny, co rzutuje także na ocenę trudności w identyfikacji szczegółowych składników graficznej części planu (w tym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu). Mimo zatem, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jej podstawach, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, analiza zarzutu i jego uzasadnienia wskazuje na podniesioną błędną wykładnię, co umożliwia kontrolę kasacyjną. I tak wprawdzie nie oznacza to pełnej jasności argumentacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wykazał na czym polega ten błędny charakter ani też, jak powinna być przeprowadzona wykładnia prawidłowa, niemniej w ocenie Składu orzekającego da się jednak odczytać pożądany przez autora skargi kasacyjnej wynik prawidłowej wykładni wyrażenia "wprowadzenie zakazu zabudowy", prowadzący w konsekwencji do przyjęcia, iż nie zostały spełnione warunki do sporządzenia mapy planu w skali 1:5000. Sąd I instancji w toku ponownego rozpoznawania skargi weźmie pod uwagę zaprezentowaną wyżej argumentację, przywiązując szczególną uwagę do wykładni art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z punktu widzenia możliwości zastosowania tego przepisu do określenia celu przygotowania i treści planu, którego nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, biorąc pod uwagę i oceniając z tego punktu widzenia te szczególne regulacje uchwały, które odnoszą się do wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie, którego dotyczy plan. Sąd winien następnie wskazać w uzasadnieniu przesłanki, które przesądzają o wyniku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na gruncie przeprowadzonej wykładni, zarówno przepisów ustawy jak i postanowień planu, w związku z podniesioną wyżej kwestią wprowadzenia zakazu zabudowy. W tym kontekście Sąd dokona ponownej oceny trafności i zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, biorąc pod uwagę fakt jego niezaskarżenia w przedmiocie § 8 ust. 7 uchwały Rady Miasta Siedlce i nieuchylenia zaskarżonego wyroku w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.