VII SA/Wa 870/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Starosta Powiatowy we [...] decyzją nr [...] wydaną [...] marca 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Burmistrzowi Gminy [...] pozwolenia na przebudowę istniejącego składowiska odpadów komunalnych "[...]" na działkach nr ew. [...] i [...] we [...]. Na skutek sprzeciwu prokuratora Prokuratury Rejonowej we [...] podnoszącego, że udzielone pozwolenie na budowę obejmuje również działki nr [...] i [...], co do których inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze i decyzją znak [...] wydaną [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji podnosząc, że decyzja ta zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wygasła, ponieważ budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołań od tej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydana [...] października 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżona decyzje i umorzył postępowanie organu I instancji, w uzasadnieniu podając, że decyzją z dnia 31 lipca 2007 r. Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] marca 2005 r., wydanej w sprawie pozwolenia na budowę, co znaczy, że decyzja ta nie istnieje w obrocie prawnym, a więc postępowanie nieważnościowe jej dotyczące stało się bezprzedmiotowe. Decyzja to była przedmiotem kontroli Sądu, który wyrokiem z 27 marca 2008 r. w sprawie VII SA/Wa 2219/09 oddalił skargę Gminy [...]. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 19 czerwca 2009 r. w sprawie II OSK 994/08 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie podziela poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wydania przez właściwy organ decyzji o wygaszeniu tej decyzji, stanowi wystarczającą okoliczność do przyjęcia, że toczące się postępowanie nieważnościowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesporny w sprawie fakt utraty mocy obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę w toku postępowania nieważnościowego skierowanego przeciwko tej decyzji, nie może być potraktowany jako zaistnienie przesłanki z art. 105 kpa – bezprzedmiotowości toczącego się postępowania. Uznanie przez organy administracji publicznej, a następnie przez Sąd I instancji, że brak jest przedmiotu sprawy, skoro przestała istnieć decyzja objęta kontrolą co do ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa w postępowaniu nieważnościowym, zamyka stronie możliwość rozstrzygnięcia w tym zakresie, a w konsekwencji otwarcia drogi do dochodzenia odszkodowania. Gdyby rzeczywiście zostało potwierdzone to, że inwestor nie mógł przystąpić do wykonywania robót budowlanych, jak to podnosi w sprawie, z tego względu, że kwestionowana decyzja była obarczoną ciężką wadą, określoną w art. 156 § 1 kpa, to przyjęcie, że bezprzedmiotowe jest badanie pod wskazanym względem tej decyzji, skoro nie pozostaje już ona w obrocie prawnym, została wygaszona, mogłoby zostać potraktowane nawet jako sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle powyższej argumentacji Sąd I instancji powinien skarg uwzględnić tak, aby postępowanie nieważnościowe, w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 kpa, zakończone zostało merytorycznym rozstrzygnięciem. Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym dnia 23 września 2009 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1242/09 uchylił zaskarżoną decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. W uzasadnieniu Sąd podał, że przy ponownym rozpatrzeniu odwołania organ zobowiązany będzie ocenić czy kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] marca 2005 r. wydana w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie składowiska odpadów komunalnych "[...]" była obarczona kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa oraz oceni trafność rozstrzygnięcia organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu odwołań Gminy [...] i Prokuratora Rejonowego we [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydana [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił regulację prawną dotyczącą instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz podał, że po przeprowadzeniu analizy materiału zebranego w sprawie uznał, iż inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie złożył oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane odnośnie działek nr [...], [...] i [...]. Projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją przewidywał, że w granicach inwestycji zostały uwzględnione te działki tj. na działce [...] przewidziano ogrodzenie inwestycji, na działce nr [...] została usytuowana część zaprojektowanego budynku stacji sortowania odpadów – wiata nr 2 oraz zbiorniki bezodpływowe na ścieki, na działce nr [...] zaprojektowano usytuowanie części brodzika dezynfekcyjnego. Wobec tego należy uznać, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. Z tym jednak, iż, ponieważ Gmina [...] jest dysponentem wszystkich nieruchomości objętych inwestycją, biorąc też pod uwagę charakter inwestycji – zdaniem organu nie można uznać, że naruszenie prawa ma charakter rażący. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, 16, 77 § 1, 80, 138 § 1 pkt 2 i 156 § 1 pkt 2, 5, i 6 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] lutego 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na przebudowę składowiska odpadów komunalnych we [...]. Przede wszystkim należy podnieść, że wyżej wymienione decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Art. 16 § 1 ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego, ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa . Wśród przesłanek wymienionych w wyżej wymienionym przepisie w punkcie drugim wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony – jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r. II SA 737/84). W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa, jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (v. wyrok Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 1995 III ARN 22/95), a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana w tym celu, aby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania organ odwoławczy dokonał słusznej oceny kontrolowanej decyzji Starosty [...] i prawidłowo uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane, bowiem pozwolenie na budowę zatwierdzało projekt budowlany przewidujący realizację inwestycji na działkach, co do których inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nimi na cele budowlane. Prawidłowo też uznał, że mając na uwadze fakt, iż inwestor – Gmina [...] faktycznie włada działkami objętymi inwestycją, naruszenie prawa nie ma charakteru naruszenia rażącego – takiego, które ma większa wagę niż stabilność ostatecznej decyzji. Bowiem działki o nr. ew. [...] i [...]1 od 1989 r. były w faktycznym władaniu Gminy i zajęte były pod wysypisko śmieci, stan prawny do tych działek potwierdziła decyzja Starosty [...] z [...] maja 2007 r. zaś decyzją z [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, oznaczoną nr. ew. działek [...], [...], [...], [...]. Ponadto należy podnieść, że objęta wnioskiem decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty [...] z [...] marca 2005 r. stwierdzającą jej wygaśnięcie – a więc nie wywołała skutków prawnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.