II SA/Wa 359/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Monika Michnik - Misterek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie przyznania wymienionemu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podano, iż na podstawie decyzji nr [...] z [...] stycznia 1986 r. została przydzielona [...] A. N. osobna kwatera stała w P. przy ul. [...], składająca się z 4 pokoi i kuchni, o powierzchni użytkowej 80,50 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 54,80 m2. Przy ustalaniu przysługującej żołnierzowi powierzchni mieszkalnej kwatery uwzględniono żonę oraz czworo dzieci. Po śmierci A. N. w dniu [...] czerwca 2003 r., w lokalu pozostał syn A. N., który pismem z [...] lipca 2005 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. o wydanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w związku ze śmiercią ojca. Organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił wydania wymienionemu decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Na skutek wniesionego odwołania, Prezes WAM decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując że przepisy ustawy o zakwaterowaniu nie znają przywoływanej przez zainteresowanego instytucji "wydania tytułu prawnego", zatem przed wydaniem rozstrzygnięcia organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić treść żądania strony. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. rozpatrując sprawę ponownie wezwał A. N. do sprecyzowania trybu w jakim należy rozstrzygnąć złożony wniosek. W odpowiedzi stwierdził on, że to organ administracji jest obowiązany ustalić stan faktyczny, zaś pismem z dnia [...] marca 2009 r. A. N. wskazał, że "wniosek z [...] lipca 2005 r., zmierzał do tego aby ostatecznie została rozstrzygnięta w drodze zaskarżalnej decyzji sprawa wniosku z 2003 r. o zachowanie prawa do kwatery". Do pisma zainteresowany dołączył wniosek do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w zajmowanym lokalu, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji powiadomił A. N. o wszczęciu na jego wniosek postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 powołanej ustawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. wezwał A. N. do złożenia dokumentów świadczących o tym, że sytuacja w jakiej się znajduje jest wyjątkowa. W odpowiedzi zainteresowany poinformował organ, że wniosek wraz z całą dokumentacją złożył do Ministra Obrony Narodowej, który zgodnie z art. 29 ww. ustawy jest organem właściwym do oceny, czy jego sytuacja jest wyjątkowa, czy też nie oraz do wyrażenia zgody na ewentualny przydział lokalu i oczekuje na stanowisko tego organu. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. odmówił przyznania A. N. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. zarzucił naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i art. 106 k.p.a., w związku z wydaniem rozstrzygnięcia bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej. Ponadto wskazał, iż jego sytuacja jest wyjątkowa, ponieważ od wielu lat zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, opłaca czynsz na bieżąco, nie ma zaległości płatniczych, zainwestował środki pieniężne w ten lokal i nie jest w stanie wynająć mieszkania na rynku komercyjnym. Podniósł również, że w P. jest wiele innych lokali, które Agencja może przeznaczyć na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych, zatem zajmowany przez niego lokal nie jest w tym celu niezbędny dla WAM. Organ odwoławczy, nie podzielił zarzutów odwołania, wskazując że w jego ocenie A. N. nie wykazał, iż w jego przypadku zaistniała wyjątkowość sytuacji. O przesłance tej nie może bowiem przesądzać wskazana przez stronę okoliczność niedysponowania własnym lokalem mieszkalnym, czy też domem jednorodzinnym. Sytuacja taka nie należy do wyjątków, a ponadto gdyby intencją ustawodawcy, wyrażoną w art. 29, miało być przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu, to byłoby to wyrażone expressis verbis w treści ustawy. Również podnoszony przez stronę fakt długoletniego zamieszkiwania w lokalu nie zobowiązuje organów Agencji do przyznania prawa zamieszkiwania w tym lokalu. O wyjątkowości sytuacji strony nie świadczy też brak środków na wynajęcie mieszkania we własnym zakresie. W takiej sytuacji znajduje się wiele osób. Ponadto zauważył, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach jest zadaniem własnym samorządów gminnych, działających na podstawie wyodrębnionych przepisów prawa. Obok szczegółowej analizy sytuacji strony, organ I instancji zobowiązany był zbadać także własne możliwości załatwienia jej wniosku – w kontekście liczby żołnierzy zawodowych oczekujących na zrealizowanie ich potrzeb mieszkaniowych. Podkreślił, że statutowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wynikającym z przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega – co do zasady – zaspokojeniu przed interesem innych osób. Zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. słusznie podniósł, że w W., tj. miejscowości pobliskiej dla P., istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Organ II instancji ustalił, że wg stanu na dzień [...] października 2009 r., na realizację prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekiwało w W. [...] żołnierzy zawodowych posiadających członków rodziny i [...] żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. W tej sytuacji rozporządzanie przedmiotowym lokalem w inny sposób, niż określony powyżej nastąpiłoby z naruszeniem interesów żołnierzy zawodowych, którzy aktualnie oczekują na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na terenie W. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzja została wydana bez uprzedniego uzyskania opinii Ministra Obrony Narodowej, wskazał na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej (wyjątkowego charakteru sprawy). A zatem, skoro z treści wniosku strony i dokumentów przedłożonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego wynika, że nie została spełniona obligatoryjna przesłanka sytuacji wyjątkowej, o której mowa w art. 29 ustawy, to nie można czynić dyrektorowi oddziału regionalnego WAM zarzutu, iż nie wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. N. powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji odmawiającej wydania decyzji o prawie zamieszkiwania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie norm prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 106 k.p.a. i błędną wykładnię z art. 29 zd. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), a tym samym rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej w formie zaskarżalnego postanowienia, do czego nie daje podstaw art. 29 ww. ustawy; 2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnień od skarżącego i podjęcie decyzji wyłącznie na podstawie opinii Dyrektora WAM w B., gdzie do opiniowania wniosku ustawa go nie upoważnia, zaś wyrażenie zgody jest autonomicznym rozstrzygnięciem Ministra Obrony Narodowej; 3. naruszenie norm prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i w konsekwencji uznanie, iż skarżący nie zasługuje, aby przyznać mu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach WAM, chociażby na czas określony. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji, względnie ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi powołał się na argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji i dodatkowo podał, iż jest rozwiedziony i stara się o powierzenie mu władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego WAM może, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, wydać decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Organ dysponuje więc możliwością wyboru skutku prawnego. Może on zezwolić innej osobie niż żołnierz w służbie stałej na czasowe zamieszkanie w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach WAM, albo odmówić przyznania takiego uprawnienia. Ustawodawca nie wskazał przy tym wyraźnie reguł wyboru konsekwencji prawnych, do których odnosi się hipoteza omawianej normy prawnej. Określił natomiast granice decyzji pozytywnej, przewidując, że może być ona podjęta tylko w sytuacji wyjątkowej i jedynie za zgodą Ministra Obrony Narodowej. Przepis art. 29 ustawy, rozstrzygnięcie określonych w nim spraw powierza dyrektorowi oddziału regionalnemu WAM. Przewiduje też obowiązek porozumienia organu decyzyjnego z Ministrem Obrony Narodowej, ale nakazowi temu nie nadaje charakteru bezwzględnego i nie łączy go z każdym rozstrzygnięciem sprawy. Zgoda Ministra Obrony Narodowej jest jednym z dwóch obligatoryjnych warunków udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Obowiązek współdziałania wskazanych organów powstaje zatem nie w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego jego załatwienia. Oznacza to, że podanie strony podlega w pierwszej kolejności ocenie organu kompetentnego do wydania decyzji. Jeżeli z poczynionych na tym etapie postępowania ustaleń wynika, że nie został spełniony wstępny warunek pozytywnego rozstrzygnięcia o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, tj. nie zachodzi sytuacja wyjątkowa w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy, to dyrektor oddziału regionalnego WAM nie ma obowiązku wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody w celu realizacji drugiej przesłanki ustawowej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 270/09). Podobne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszych wyrokach (wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07 i z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 858/07 – oba orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem zarzut rozstrzygnięcia sprawy bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej w formie zaskarżalnego postanowienia, nie jest uzasadniony. Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi. Z użytego w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W świetle powołanego przepisu, sytuacją wyjątkową będzie taka sytuacja, która świadczy nie tylko o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę ubiegającą się o prawo zamieszkiwania we własnym zakresie, lecz musi wynikać także z innych obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak: szczególnie trudna sytuacja życiowa, ciężka choroba, kalectwo lub zdarzenie losowe. Zwrot "sytuacja wyjątkowa" jest pojęciem niedookreślonym i wymaga każdorazowo wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Celowym wydaje się w związku z tym odwołanie do definicji słownikowej określenia "wyjątkowy", zgodnie z którą jest to: bardzo rzadki, wyróżniający się czymś, szczególny, osobliwy. Należy przy tym podkreślić, iż wykazanie istnienia "sytuacji wyjątkowej" spoczywa na stronie ubiegającej się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać, by skarżący wykazał, iż położenie w jakim się znajduje, można określić mianem "sytuacji wyjątkowej". Skarżący, jak podał na rozprawie, pracuje, otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości ok. [...] zł miesięcznie, jest rozwiedziony i stara się, jak podał w skardze, o powierzenie mu władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem, a zatem dziecko nie pozostaje pod jego opieką. Podnoszone w toku postępowania i w skardze okoliczności, iż skarżący od wielu lat zamieszkuje w lokalu, opłaca regularnie czynsz, zainwestował swoje środki w ten lokal oraz, że osiągane dochody nie są wystarczające na wynajęcie lokalu mieszkalnego, nie upoważniają do uznania zaistnienia sytuacji wyjątkowej. Należy podkreślić, że podstawowym celem ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. W toku postępowania organy ustaliły, że na realizację prawa zamieszkiwania oczekiwało w W., tj. miejscowości pobliskiej dla P., ponad [...] żołnierzy zawodowych, z czego [...] posiadających rodziny. Zatem zasadnie przyjęto, że interes żołnierzy zawodowych niewątpliwie powinien mieć pierwszeństwo nad interesem skarżącego, którego sytuacja nie odbiega od innych osób. W ocenie Sądu, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał zaskarżone rozstrzygnięcie po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, w oparciu o prawidłową podstawę prawną oraz uzasadnił je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.