I SA/Gd 250/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Orska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 oddala skargę. R.G., działając jako producent rolny, wystąpił w dniu 3 czerwca 2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, w którym zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 34,28 ha. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał R.G. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 do deklarowanych powierzchni, w wysokości 17.253,47 zł. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 18 stycznia 2005 r. W dniu 30 grudnia 2005 r. R.G. złożył oświadczenie, że w roku 2005 zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej na części obszaru objętego zobowiązaniem ONW w roku 2004, tj. na powierzchni 22,85 ha, z powodu przepisania części gruntów na syna A.G. Nastąpiło to na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 2 grudnia 2004 r., akt notarialny Rep. A nr [...]. W dniu 21 kwietnia 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR A.G. złożył oświadczenie przejmującego działki rolne, w którym oświadczył, iż w dniu 2 grudnia 2004 r. przejął od R.G. działki ewidencyjne o łącznej powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo 13,25 ha. Postanowieniem z dnia 13 października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję z dnia [...] r. oraz odmówił R.G. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Organ wskazał, że strona zadeklarowała 34,28 ha działek rolnych, natomiast powierzchnia stwierdzona w przypadku działek rolnych zgłoszonych do przedmiotowych płatności wyniosła 21,03 ha. Po rozpatrzeniu wniesionego przez R.G. odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że do otrzymania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uprawniony jest faktyczny użytkownik zadeklarowanych działek. Samo dysponowanie tytułem własności do gruntu nie jest więc podstawą przyznania płatności; decydujące znaczenie ma bowiem faktyczne władztwo osoby nad działkami, które polega na prowadzeniu na nich działalności rolniczej, zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Dyrektor ARiMR podniósł, że jak wynika z materiału dowodowego sprawy, z dniem podpisania umowy darowizny, tj. 2 grudnia 2004 r., R.G. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na darowanych synowi działkach rolnych. Wprawdzie strona w oświadczeniu z dnia 30 grudnia 2005 r. podniosła, że zaprzestała prowadzenia tego rodzaju działalności na przedmiotowych działkach dopiero w 2005 r., jednakże oświadczenie to stoi w sprzeczności z treścią umowy darowizny z dnia 2 grudnia 2004 r., z której wynika, że w tym też dniu nastąpiło wydanie przedmiotu darowizny. Skoro R.G. w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 nie był posiadaczem gruntów rolnych o powierzchni 13,25 ha zgłoszonych we wniosku, to w tym zakresie nie spełnił warunków wynikających z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. 2004, Nr 6, poz. 40), zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich. Dyrektor ARiMR podkreślił, że przepisy krajowe, w tym przepisy powyższej ustawy, nie regulują wprost kwestii okresu posiadania gruntów, jednakże w swych regulacjach odnoszą się do roku kalendarzowego (np. art. 2 ust. 4, ust. 5 pkt 2, art. 12). Podobnie kwestia okresu posiadania gruntów rolnych nie została uregulowana w przepisach prawa wspólnotowego, ponieważ przyjęto, że skoro płatność odnosi się do danego roku kalendarzowego, to spełnienie przesłanek warunkujących uzyskanie płatności winno się oceniać w odniesieniu do tego właśnie roku. Zdaniem Dyrektora ARiMR ocena stanu posiadania powinna być weryfikowana na dzień wydania decyzji w sprawie, z tym zastrzeżeniem, iż dotyczy to wyłącznie takich sytuacji, gdy decyzja zostanie wydana w roku kalendarzowym, którego dotyczy płatność. Wyzbycie się posiadania działek rolnych przed upływem roku kalendarzowego powoduje, że płatność przysługuje (pod pewnymi dodatkowymi warunkami) przejmującemu, co wynika z art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Ponadto z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że warunkiem przyznania producentowi rolnemu płatności jest posiadanie działek rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha, zaś płatność jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. W rezultacie przesłanka posiadania winna być spełniona nie tylko na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności, o ile decyzja ta wydana zostanie przed upływem roku kalendarzowego, na który strona wnioskuje płatność, ale także przez cały rok kalendarzowy. Wobec stwierdzenia, że różnica pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią działek rolnych a powierzchnią ustaloną wynosi 63%, na podstawie art. 5 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.U.UE.L.03.328.21) oraz art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L. 2001, Nr 327, str. 11) odmówiono przyznania stronie płatności bezpośrednich i zastosowano sankcje w okresie trzech lat kalendarzowych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając naruszenie: art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru; art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru przez błędną wykładnię przesłanek podmiotowo-przedmiotowych płatności obszarowych; art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 486, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1782/2003", polegające na nieuwzględnieniu ograniczenia momentu oceny stanu posiadania działek przez producenta rolnego najdalej na dzień 30 listopada roku, w którym składany jest wniosek oraz art. 8 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowaniu w sposób podważający zaufanie wnioskodawcy do organów państwa z uwagi na pominięcie przy wydawaniu decyzji jego słusznego interesu. W uzasadnieniu skargi strona zaakcentowała, że spełniła wszystkie warunki uzyskania płatności, wynikające z art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Żaden przepis prawa nie wymaga przy tym, aby warunkiem było posiadanie działek rolnych objętych wnioskiem w chwili wydania decyzji o płatności. Zdaniem strony, z art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że skoro płatności są przekazywane raz w roku w okresie od dnia 1 grudnia, to stan faktyczny, w tym fakt posiadania, należy oceniać najdalej na dzień 30 listopada tego roku. Przyjęcie tezy odmiennej prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa własności przez ograniczenie swobody dysponowania przez właściciela swoją nieruchomością. Pozbawienie dopłat tych producentów rolnych, którzy przenieśli własność swoich gruntów po zakończeniu żniw i wykonaniu upraw pożniwnych, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Skarżący powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r. II GSK 559/08, a także z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 122/07. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt posiadania przez skarżącego, w chwili składania w dniu 3 czerwca 2004 r. wniosku o przyznanie płatności ONW na 2004 r. zgłaszanych działek rolnych. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy za bezsporny należy też uznać fakt, iż w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji z dnia [...] o przyznaniu płatności ONW na rok 2004 skarżący nie był już w posiadaniu wszystkich działek, bowiem część z nich, o powierzchni łącznie 13,25 ha, przekazał synowi w dniu 2 grudnia 2004 r. na podstawie umowy darowizny. Okolicznością mającą decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji była kwestia momentu, w którym wnioskodawca winien posiadać zgłoszone grunty. Dla organów obu instancji taką datą jest dzień wydania decyzji w sprawie, o ile decyzja wydana zostanie w roku kalendarzowym, którego dotyczy płatność. Skarżący natomiast utrzymywał, że datą tą powinien być dzień 30 listopada danego roku, tj. dzień poprzedzający rozpoczęcie terminu wypłaty dopłat za dany rok (1 grudnia). Sąd podziela w tej kwestii pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż stan posiadania danej nieruchomości rolnej winien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r., III SA/Po 248/09, LEX 551947). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności definiuje pojęcie "producenta rolnego" jako osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Wynika to najpełniej ze sformułowania art. 2 ust. 2 powołanej ustawy o płatnościach bezpośrednich, w którym mowa jest, iż "warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych...". Zważywszy, iż uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby nie sposób przyjąć, iż spełnienie warunku w postaci istnienia stanu posiadania z czasu rozstrzygania nie powinno być brane pod uwagę. Zasadą jest uwzględnianie przez organ administracji publicznej stanu faktycznego i prawnego z daty wydawania decyzji (tak też wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., II GSK 882/08, LEX 570311). Nie ma więc racji strona skarżąca wiążąc ocenę faktu posiadania z datą poprzedzającą początkowy dzień wypłat płatności, tj. 30 listopada danego roku. Dokonanie wypłaty jest bowiem rzeczą wtórną w stosunku do decyzji o przyznaniu płatności, stanowi jedynie realizację takiej decyzji. Jednocześnie podkreślić należy, że płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego, co wynika chociażby ze sformułowania art. 2 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich "wysokość płatności w danym roku kalendarzowym". Z art. 2 ust. 5 pkt 2 wynika zaś, że stawki płatności uzupełniających określane są corocznie. Z regulacji tych można więc wywieść normę prawną, że przesłanka posiadania winna być spełniona nie tylko na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności, o ile decyzja zostanie wydana przed upływem roku kalendarzowego, na który strona wnioskuje płatność, ale także przez cały rok kalendarzowy. Jednocześnie wskazać należy, że wszelkie zmiany w stanie posiadania powinny być przez wnioskodawcę zgłaszane, stosownie do rozporządzenia Komisji (UE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych systemów rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, poprzez korektę wniosku. Stosownie do art. 22 ww. rozporządzenia (UE) zgłoszenie zmiany, wycofanie może nastąpić do czasu powiadomienia przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Z ustaleń organu wynika, że taka informacja nie wpłynęła. Skarżący ponosi zatem konsekwencje własnego działania. Z tego też względu zarzuty naruszenia art. 8 i 7 k.p.a. uznać należy za bezzasadne. Fakt, że decyzja wydana zgodnie z prawem jest dla strony niekorzystna, nie oznacza, że organy naruszyły zasadę zaufania i uwzględniania słusznego interesu strony. Wobec zatem oparcia rozstrzygnięcia o stwierdzone przez organ nieprawidłowości pomiędzy wnioskiem a stwierdzonym stanem rzeczywistym, niezgłoszenia utraty posiadania części zadeklarowanych działek, argumentacja skarżącego i powoływanie się m.in. na art. 28 ust. 2 Rozporządzenia Nr 1782/2003, art. 7 Konstytucji, a także art. 6, 7 i 8 k.p.a., jest nieuzasadniona. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.