II GSK 17/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 250/10 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 250/10, oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, z następującym uzasadnieniem. [...], - dalej: skarżący - działając jako producent rolny, wystąpił w dniu [...] czerwca 2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w C. z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, w którym zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzją z [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał [...]płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 do deklarowanych powierzchni, w wysokości [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2005 r. W dniu [...] grudnia 2005 r. [...] złożył oświadczenie, że w roku 2005 zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej na części obszaru, z powodu przekazania części gruntów synowi [...]. Nastąpiło to na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu [...] grudnia 2004 r., akt notarialny Rep. A nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2006 r. [...]oświadczył, iż w dniu [...] grudnia 2004 r. przejął od ojca [...]działki ewidencyjne o łącznej powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz odmówił [...] przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z dniem podpisania umowy darowizny, tj. [...] grudnia 2004 r., [...]zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na darowanych synowi działkach rolnych. Wprawdzie strona w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2005 r. podniosła, że zaprzestała prowadzenia tego rodzaju działalności na przedmiotowych działkach dopiero w 2005 r., jednakże oświadczenie to stoi w sprzeczności z treścią umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2004 r., z której wynika, że w tym też dniu nastąpiło wydanie przedmiotu darowizny. Skoro [...] w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 nie był posiadaczem gruntów rolnych o powierzchni [...] ha zgłoszonych we wniosku, to w tym zakresie nie spełnił warunków wynikających z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. 2004, Nr 6, poz. 40), zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich. Organ podał, że ocena stanu posiadania powinna być weryfikowana na dzień wydania decyzji w sprawie, z tym zastrzeżeniem, iż dotyczy to wyłącznie takich sytuacji, gdy decyzja zostanie wydana w roku kalendarzowym, którego dotyczy płatność. Wyzbycie się posiadania działek rolnych przed upływem roku kalendarzowego powoduje, że płatność przysługuje (pod pewnymi dodatkowymi warunkami) przejmującemu, co wynika z art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Ponadto z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że warunkiem przyznania producentowi rolnemu płatności jest posiadanie działek rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha, zaś płatność jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. W rezultacie przesłanka posiadania winna być spełniona nie tylko na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności, o ile decyzja ta wydana zostanie przed upływem roku kalendarzowego, na który strona wnioskuje płatność, ale także przez cały rok kalendarzowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę [...] na powyższą decyzję podniósł, że w chwili składania w dniu [...] czerwca 2004 r. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (a nie jak błędnie podano ONW, których dotyczy sprawa o sygn. akt I SA/Gd 251/10) na 2004 r. zgłaszanych działek rolnych. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy za bezsporny należy też uznać fakt, iż w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji z dnia 23 grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2004 skarżący nie był już w posiadaniu wszystkich działek wskazanych we wniosku, bowiem część z nich, o powierzchni [...] ha, przekazał synowi w dniu [...] grudnia 2004 r. na podstawie umowy darowizny. Zdaniem WSA, okolicznością mającą decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji była kwestia momentu, w którym wnioskodawca winien posiadać zgłoszone grunty. Dla organów obu instancji taką datą jest dzień wydania decyzji w sprawie, o ile decyzja wydana zostanie w roku kalendarzowym, którego dotyczy płatność. Skarżący natomiast utrzymywał, że datą tą powinien być dzień 30 listopada danego roku, tj. dzień poprzedzający rozpoczęcie terminu wypłaty dopłat za dany rok (1 grudnia). Sąd pierwszej instancji podniósł, że stan posiadania danej nieruchomości rolnej winien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności definiuje pojęcie "producenta rolnego" jako osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy też nie posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Wynika to najpełniej ze sformułowania art. 2 ust. 2 powołanej ustawy o płatnościach bezpośrednich, w którym mowa jest, iż "warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych...". Zważywszy, iż uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby nie sposób przyjąć, iż spełnienie warunku w postaci istnienia stanu posiadania z czasu rozstrzygania nie powinno być brane pod uwagę. Zasadą jest uwzględnianie przez organ administracji publicznej stanu faktycznego i prawnego z daty wydawania decyzji. Nie ma więc racji strona skarżąca wiążąc ocenę faktu posiadania z datą poprzedzającą początkowy dzień wypłat płatności, tj. 30 listopada danego roku. Dokonanie wypłaty jest bowiem rzeczą wtórną w stosunku do decyzji o przyznaniu płatności, stanowi jedynie realizację takiej decyzji. Sąd wskazał, że płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego, co wynika chociażby ze sformułowania art. 2 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich "wysokość płatności w danym roku kalendarzowym". Z art. 2 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy wynika zaś, że stawki płatności uzupełniających określane są corocznie. Z regulacji tych można więc wywieść, że przesłanka posiadania winna być spełniona nie tylko na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności, o ile decyzja zostanie wydana przed upływem roku kalendarzowego, na który strona wnioskuje płatność, ale także przez cały rok kalendarzowy. Jednocześnie wszelkie zmiany w stanie posiadania powinny być przez wnioskodawcę zgłaszane, stosownie do rozporządzenia Komisji (UE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych systemów rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, poprzez korektę wniosku. Stosownie do art. 22 cyt. rozporządzenia Komisji zgłoszenie zmiany, wycofania wniosku może nastąpić do czasu powiadomienia przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Z ustaleń organu wynika, że taka informacja nie wpłynęła. Skarżący ponosi zatem konsekwencje własnego działania. [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przesłanek podmiotowo-przedmiotowych płatności obszarowych z art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. 2004, Nr 6, poz. 40); 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: - nie uwzględnieniu przez organ ograniczenia momentu oceny stanu posiadania działek przez producenta rolnego najdalej na dzień 30 listopada roku, w którym składany jest wniosek (art. 28 ust 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001); - prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie wnioskodawcy do organów państwa, z uwagi na pominięcie przy wydawaniu decyzji jego słusznego interesu (art. 8 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że art. 2 cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich, zawiera trzy przesłanki zakwalifikowania producenta rolnego do płatności. Musi on posiadać grunty rolne objęte wnioskiem, grunty te muszą być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a ich łączna powierzchnia nie może być mniejsza niż 1 ha. Spełnienie tych warunków jest konieczne do uzyskania płatności bezpośrednich, a ich katalog jest zamknięty. Skarżący podał, że w 2004 roku spełniał te wymagania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej art. 2 ust 1 i ust 2 cyt. ustawy, nie wprowadza warunku posiadania działek rolnych przez producenta rolnego w chwili wydawania decyzji. Takie określenia, jak "posiadacz" czy "posiadanie", którymi operuje ustawodawca, nie ograniczają się do momentu rozstrzygania przez organ o wniosku. Kastor podał, że dla oceny spełnienia przez podmiot przesłanek do uzyskania płatności decydujące znaczenie ma określenie, czy dana osoba posiadała grunt przez większość roku gospodarczego (rolniczego), a co za tym idzie, czy podejmowała decyzje w sprawie zagospodarowania działek, realizowała zaplanowane uprawy, ponosiła wydatki związane z koniecznymi zabiegami agrotechnicznymi. Przyjęcie przeciwnej tezy prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnego prawa ochrony własności, ograniczając swobodę dysponowania przez właściciela swoją nieruchomością. Ograniczenie możliwości rozporządzenia gruntem rolnym przez rolników ubiegających się o przyznanie płatności do czasu wydania decyzji kierownika biura powiatowego ARiMR przyznającej tą płatność, jest sprzeczne z prawami właścicieli wynikającymi z Konstytucji RP. Skarżący autonomicznie podejmował decyzje w sprawie zagospodarowania posiadanych przez niego działek rolnych w roku 2004, tj. dokonał wyboru rodzaju (gatunku) upraw na poszczególnych działkach rolnych, a także zadecydował o wielkości powierzchni działek ewidencyjnych uprawianej rolniczo. Zrealizował zaplanowane uprawy, ponosząc wydatki związane z koniecznymi zabiegami agrotechnicznymi (zakup nasion, nawozów, środków ochrony roślin, usług), tym samym poniósł główny ciężar związany z uprawami zadeklarowanych zbóż, pomimo przekazania gruntów w posiadanie innych osób, pod koniec roku 2004, a dokładnie po 1 grudnia 2004 roku. Z uwagi na powyższe spełniał wszystkie przesłanki aby uzyskać płatności bezpośrednie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jest okolicznością bezsporną ustaloną przez organy orzekające i zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji, że w dacie wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. ([...] grudnia 2004 r.) o przyznaniu płatności JPO za 2004 r. [...] nie był posiadaczem wszystkich działek, które wskazał we wniosku z dnia 3 czerwca 2004 r. W dniu [...] grudnia 2004 r. ww. przekazał synowi na podstawie umowy darowizny grunty użytkowane rolniczo o pow. [...] ha. Skarga kasacyjna w części opartej na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skierowana została przeciwko "organowi", a nie wyrokowi Sądu pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów postępowania, które naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Zauważyć wobec tego wypada, że w ramach powyższej podstawy kasacyjnej skarżący zmierza do podważenia okresu posiadania gruntów rolnych uprawniającego do przyznania płatności, który ustaliły organy orzekające i zaaprobował Sąd pierwszej instancji, twierdząc, że należało uwzględnić stan posiadania gruntów na dzień 30 listopada 2004 r. Art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników dotyczy przekazywania, a nie przyznawania płatności. Oznacza to, że płatności przyznane decyzją ostateczną, w tym wypadku za 2004 r., mogły być wypłacane od 1 grudnia do 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego czyli 2005. Dlatego też chybione jest stanowisko skarżącego odnośnie wykładni zastosowania cyt. przepisu dla ustalenia zasadności posiadania gospodarstwa rolnego dla przyznania płatności. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., których Sąd pierwszej instancji nie stosował. Oceniając zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego. Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko wyrażone przez organy orzekające dokonał wykładni art. 2 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, a przy tym dla wykazania zasadności tejże wykładni, dokonał analizy innych przepisów, które autor skargi kasacyjnej pominął zarówno w jej petitum, jak i uzasadnieniu. Bez potrzeby przytaczania treści art. 2 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o płatnościach podkreślić należy, że z uzasadnienia wyroku WSA nie wynika mylne zrozumienie treści tegoż przepisu – bo na tym polega błędna wykładnia danego przepisu prawa. Dla uszczegółowienia przesłanek warunkujących przyznanie płatności w świetle art. art. 2 ust. 1 i 2 Sąd I instancji przywołał art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyrannie płatności definiujący pojęcie "producenta rolnego" będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego. Zasadnie Sąd I instancji wywiódł, że decydujące znaczenie dla przyznania płatności ma stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji w tym przedmiocie. Przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego w okresie od złożenia wniosku do wydania decyzji na rzecz innego producenta rolnego, m.in. w wyniku umowy darowizny, powoduje, że płatność przysługuje temu producentowi o ile spełnia warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od przeniesienia posiadania złoży wniosek o przyznanie płatności, którego dotyczył pierwszy wniosek (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich). Z powyższego wynika, że płatność za 2004 r. mógł uzyskać przejmujący grunty rolne w ramach umowy darowizny po spełnieniu określonych warunków, o których mowa w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich. Z tych względów w oparciu o art. 184 p.p.s.a. należało oddalić skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.