II GSK 657/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "J. A. P." Spółki z o.o. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 69/10 w sprawie ze skargi "J. A. P." Spółki z o.o. w L. na orzeczenie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego wyniku procedury odwoławczej dotyczącej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. sprostować z urzędu komparycję postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 69/10 w ten sposób, iż w miejsce oznaczonego jako zaskarżone rozstrzygnięcie "na informację Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]" wpisać "na orzeczenie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]"; 2. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. Postanowieniem z 29 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę J. Sp. z o.o. na orzeczenie Zarządu Województwa W. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego. Wskazać należy na wstępie, że WSA błędnie w komparycji zaskarżonego orzeczenia podał, że przedmiotem rozpoznania skargi była informacja Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] sierpnia 2009 r. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska jako instytucja pośrednicząca poinformowała J. Sp. z o.o. (dalej zwana również skarżącą) o pozytywnym wyniku oceny strategicznej wniosku preselekcyjnego złożonego przez nią w ramach programu "Zwiększenie wykorzystywania odnawialnych źródeł energii". W informacji tej instytucja pośrednicząca podała, że skarżąca w wyniku ponownie przeprowadzonej oceny złożonego projektu uzyskała łącznie 26,65 punktów, co stanowił 68,33% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania i w konsekwencji projekt jej został umieszczony na liście rankingowej. Na powyższą informację skarżąca złożyła protest, w związku z oceną merytoryczną kryterium nr 2 "Koszt osiągnięcia efektu". W proteście wniosła o powtórną ocenę strategiczną wniosku dla powyższego kryterium. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej W. Regionalnego Programu Operacyjnego orzeczeniem z [...] stycznia 2010 r. oddaliła protest skarżącej w całości, wskazując, że Instytucja pośrednicząca przyznała prawidłową ilość punktów za kryterium nr 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) na orzeczenie Komisji Odwoławczej z 5 stycznia 2010 r. oraz ocenę merytoryczną Kryterium nr 2 wyrażoną w piśmie z 20 sierpnia 2009 r. podniósł, że zgodnie z art. 30c ust 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. - o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712; dalej: ustawa), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jednakże procedura odwoławcza może być uruchomiona tylko i wyłącznie w razie negatywnej oceny projektu. Stanowi jednoznacznie o tym art. 30b ust. 1 ustawy, w myśl którego, w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 ustawy, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w trybie i na warunkach określonych w programie. Dla oceny zatem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, konieczne jest zatem nie tylko zbadanie, czy przedmiotem tej skargi jest informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, ale także czy procedura odwoławcza była dopuszczalna. Bowiem zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy możliwość wniesienia środka odwoławczego w sposób jednoznaczny uzależniona jest wyłącznie od oceny projektu dokonanej przez właściwą instytucję. Zgodnie z regulaminem działania, w ramach którego skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projekty, które uzyskały co najmniej 60% maksymalnej do uzyskania liczby punktów zostają umieszczone na liście rankingowej, co jest jednoznaczne z pozytywnym wynikiem oceny strategicznej. Wobec czego projekt skarżącej oceniony na 68,33% był wynikiem pozytywnym. Tym samym informacja o pozytywnym wyniku wyklucza możliwość wniesienia środka odwoławczego przewidzianego w art. 30b ust. 1 ustawy. WSA w P. stwierdził, że samo subiektywne przekonanie wnioskodawcy o niewłaściwej ocenie projektu i uzyskaniu przez niego za małej liczby punktów nie przesądza o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy. Ponadto Sąd wskazał, że błędne pouczenie, zarówno o możliwości wniesienia środka odwoławczego – sprzecznie z regulacją zawartą w art. 30b ust. 1 ustawy, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie przesądza o dopuszczalności tego środka i dopuszczalności wniesienia skargi. J. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 1 ustawy poprzez wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny, tj. pozytywna ocena wniosku, ze wskazaniem na umieszczenie projektu na liści rankingowej, nie stanowi informacji o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy, w związku z czym nie stanowi podstawy do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, 2. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 30c ust 3 pkt 1 ustawy, przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie odrzucając skargę, zamiast przyjąć do rozpoznania i uwzględnić oraz nie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia instytucji pośredniczącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że w konsekwencji ocena którą uzyskała jest oceną negatywną, gdyż projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania. Znalezienie się na liście rankingowej nie oznacza w ocenie kasatora pozytywnego wyniku oceny strategicznej. W ocenie kasatora ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie definiuje wprost pozytywnej ani negatywnej oceny. Jego zdaniem o pozytywnej ocenie można mówić w przypadku, gdy projekt przeszedł wszystkie etapy postępowania konkursowego i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz otrzymał środki na realizację inwestycji. Natomiast znalezienie się na liście rezerwowej w jego ocenie stanowi wynik negatywny. Kasator podniósł, że art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy mówi o etapach oceny projektu, a nie o ocenie projektu w całości. Dopiero w drugiej części pkt 1 tego przepisu poprzez łącznik "i" oraz dodanie w drugiej części zapisu stanowiącej o zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania można mówić o pozytywnej ocenie projektu w ramach prowadzonego konkursu mającego na celu doprowadzenie do wyboru projektu i zawarcia stosownej umowy o dofinansowanie. Wobec powyższego kasator stwierdził, że po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przysługiwało mu prawo do złożenia skargi do sądu wojewódzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową sprawę podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że istotnie - zgodnie z art. 30c ust. 1 powołanej ustawy - wnioskodawca może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę, w sposób określony w ust. 2 tego przepisu, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zauważyć jednak należy, że stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy procedura odwoławcza jest uruchamiana w przypadku negatywnej oceny projektu. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zawiadamia wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu, zamieszcza ich uzasadnienie oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobu wniesienia oraz oznaczenia właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Ten sam przepis w ust. 2 stanowi, że system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Oznacza to, że ustawa nie przewiduje wyjątku od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. W świetle przytoczonych regulacji konieczne jest rozważenie, dla oceny dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy procedura odwoławcza była w sprawie dopuszczalna. Z akt sprawy wynika, że wnioskującą Spółkę poinformowano, iż jej wniosek oceniony został pozytywnie, bowiem uzyskał łącznie 68,33% maksymalnej liczby możliwej do uzyskania, ale z zaznaczeniem, że ocena ta nie oznacza jednocześnie wyboru projektu do dofinansowania. Oczywistą jest rzeczą, że dla Spółki, która uważała, iż w etapie oceny merytorycznej jej projekt winien w jednym z kryteriów otrzymać większa liczbę punktów, a przez to znaleźć się wyżej na liście rankingowej, ocena dokonana przez właściwą instytucję była w istocie "negatywną oceną projektu", umożliwiającą zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy wniesienie środka odwoławczego. Informacja o ocenie podlega weryfikacji poprzez możliwość wniesienia protestu od jej wyniku, ale także jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa. Ostateczna ocena wpływa na indywidualne uprawnienie do otrzymania dofinansowania, bowiem w przypadku ograniczonej ilości środków tylko projekty ocenione na wyższą ilość punktów otrzymują dofinansowanie. Konsekwencją wniesienia protestu może być jego uwzględnienie, to znaczy uznanie, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, skierowanie wniosku do ponownego rozpatrzenia w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny z uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniosek podlegałby dalszej procedurze wyboru, a dopiero wyniki ponownie przeprowadzonej oceny byłyby wiążące i kończyłyby procedurę odwoławczą na danym etapie oceny. Ważąc powyższe należy stwierdzić, że oceny możliwości dofinansowania projektu dokonuje się w aspekcie przesłanek z art. 30 i art. 30a ust. 1 ustawy w ramach odrębnego etapu wyboru projektu do zawarcia umowy o dofinansowanie, przeprowadzonego dopiero po ostatecznym zakończeniu oceny projektu. Przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Czyli dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego. Potwierdzeniem takiej wykładni jest zawarte w Wytycznych stanowisko Ministerstwa Rozwoju Regionalnego o potrzebie umożliwienia wnioskodawcom, których projekty zostały umieszczone na liście rezerwowej, wniesienie środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji, w celu weryfikacji wyników przeprowadzonej oceny (Rozdział 2,2.1,2). Natomiast sprzeczną z powyższym i nie do przyjęcia jest zawarta w tych Wytycznych wykładnia przepisu art. 30a ust. 1 ustawy, iż uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawia wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Oznaczałaby ona, iż w lepszej sytuacji znalazłby się uczestnik, którego projekt nie uzyskałby minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie (z uwagi na ilość punktów) okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji. Taka interpretacja byłaby dokonywana z naruszeniem przepisu z art. 30b ust. 2 ustawy stanowiącego, iż system realizacji programu musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy. Negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma zatem miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji - podjętego na podstawie przepisów prawa indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej. Reasumując należy stwierdzić, że w świetle powyżej przedstawionych rozważań skarżącej przysługiwało odwołanie od instytucji pośredniczącej złożone w formie protestu, a następnie na orzeczenie wydane na skutek złożenia protestu przysługiwała jej skarga do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wiążą zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. (v. wyrok NSA z 25 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 552/05)