II GSK 1268/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Dz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 444/10 w sprawie ze skargi P. Dz. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Dz. na rzecz Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. o sygnaturze I SA/Bd 444/10 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę P. Dz. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2010 r. o nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji przyjął, że wznowienie postępowania od decyzji z dnia 28 grudnia 2004 r. przyznającej P. Dz. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004 w wysokości 556,69 zł było uzasadnione. Podstawą wznowienia było ujawnienie się nowej okoliczności faktycznej po wydaniu decyzji pierwotnej. Chodzi o protokół z kontroli sporządzony w dniu 18 września 2008 r. i zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 14 kwietnia 2004 r. potwierdzające, że działka ewidencyjna o nr [...] deklarowana w ubiegłych latach do płatności nie jest gruntem rolnym a obszarem rekreacyjnym, na którym znajduje się między innymi posiadłość, kort tenisowy, basen, grill murowany oraz szałasy do drewna. Należało zatem wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i przyznać płatność w pomniejszonej wysokości, skoro działka w zakresie powierzchni wyniosła 2,20 ha, a nie jak strona zadeklarowała we wniosku 2,66 ha, co stanowi różnicę w powierzchni 11,41%. W sprawie zatem znalazł zastosowanie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców. Kwota płatności została pomniejszona o dwukrotną wykrytą różnicę. Sąd I instancji przyjął, że art. 10 k.p.a. nie został naruszony, jak też 7, 77, 107 § 3. Nie dopatrzył się też Sąd I instancji naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., który wyłącza pracownika organu od udziału w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym. Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były nieuzasadnione i dlatego podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej P. Dz. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wskazując naruszenie przepisów procesowych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, powołał art. 8, 9, 24 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) a także art. 106 § 3 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazując na art. 106 § 3 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Oddział we W. na szkodę skarżącego. W uzasadnieniu podał, że nie przeprowadzono w toku postępowania przed sądem zawnioskowanych dowodów mających istotne znaczenie dla oceny całości sprawy. Oparto także wyrok na ustaleniach poczynionych przez organ prowadzący postępowanie w sposób sprzeczny z zasadami prawa. Chodzi o pominięcie w toku postępowania przedstawianych dowodów w postępowaniu, zinterpretowano fakty na niekorzyść kasatora, a chodzi o fakt posiadania przez niego na części kwestionowanych do upraw rolnych obszarów upraw ogrodniczych w postaci rozsadników żywotników. Nie udzielono kastorowi właściwych informacji przez pracowników organu, a dotyczących prawidłowych zasad składania oświadczeń w toku postępowania przed organem. Przyjęcie, że zezwolenie na prowadzenie postępowania administracyjnego przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie, w której był świadkiem, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Brak wskazania w uzasadnieniu wyroku przyczyn uznania, że złożenie zeznań w charakterze świadka w powyższej sprawie przez pracownika organu wydającego decyzję nie stanowi naruszenia prawa. Dopuszczenie dowodu wyżej zawnioskowanego podyktowane jest tym, że skarżący nie miał możliwości przedstawienia powyższego dowodu wcześniej, albowiem okoliczności w powyższym dokumencie zostały stwierdzone dopiero w toku analizy akt sądowych w przededniu zgłoszenia zawiadomienia do Prokuratora. Podniesione zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione a wyrok Sądu I instancji wadliwy. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto jedynie na naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego wśród wymienionych zarzutów procesowych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc braków w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła brak wskazania w uzasadnieniu wyroku przyczyn uznania, że złożenie zeznań w charakterze świadka w powyższej sprawie przez pracownika organu wydającego decyzję nie stanowi naruszenia prawa. Oznacza to, że zarzut ten związany jest z kwestionowaniem poprawnych ustaleń faktycznych i oceną dowodów dokonaną przez Sąd I instancji. Kwestionowanie powyższego, to inna ocena tych samych dowodów, a odwołanie się do nich spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie zachodziły podstawy do odmowy wznowienia postępowania, gdyż prowadzone postępowanie dotknięte jest wadą nieusuwalną. Zarzut ten należało przyjąć z przyczyn powyższych jako bezzasadny. Pozostałe zarzuty procesowe są też nieuzasadnione. Chodzi o naruszenie art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. w związku z art. 106 § 3 – cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący upatruje naruszenie tych przepisów w odmowie przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji zawnioskowanych przez stronę dowodów, mających istotne znaczenie dla oceny całości sprawy. Te bowiem dowody miały w ocenie kasatora wskazywać na szereg uchybień w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym oraz postępowaniu kontrolnym, w wyniku którego organ podjął decyzję o wznowieniu postępowania. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Reguła ta oznacza, iż kontrolą sądu administracyjnego objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy, sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika jednak, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem (sąd może), a nie obowiązkiem sądu. Stąd też brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wiosek) nie może być postrzegane jako naruszenie prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyroki NSA z dnia: 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 528/09; 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I GSK 1108/09; 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II FSK 1475/07). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie prowadził postępowania dowodowego, dlatego też niezrozumiały, a zarazem bezzasadny, jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., jako stanowiący odstępstwo od zasady wynikającej z art. 133 § 1 tej ustawy, nie tylko nie może być interpretowany rozszerzająco, ale także nie może być stosowany w sprzeczności z celem, do którego powołano sądy administracyjne, a którym jest kontrola działalności administracji, a nie załatwianie spraw. Analiza akt spraw z innych postępowań w zakresie sugerowanym w skardze kasacyjnej stałaby w sprzeczności z istotą tej regulacji, a ponadto wykraczałaby poza dopuszczalny zakres stosowania tego przepisu. Jest w nim bowiem mowa o przeprowadzeniu dowodów uzupełniających z dokumentów, a nie z ogólnie opisanego zbioru dokumentów jaki stanowią akta z innego postępowania. Akta takie mogą także zawierać dokumenty utrwalające dowody, których w postępowaniu przed sądem administracyjnym przeprowadzać nie wolno, np. zeznania świadków. Dlatego też, dopuszczając dowody uzupełniające z całych akt z innego niż objęte sądową kontrolą postępowania, sąd administracyjny wykraczałby poza zakres dopuszczalnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym środków dowodowych. Z tego względu strona, składając wniosek dowodowy na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., powinna wskazać z jakich konkretnie dokumentów Sąd powinien przeprowadzić dowody uzupełniające. Natomiast, jak wynika z akt sądowoadministracyjnych sprawy, wnioskując o przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego dowodu z akt postępowania karnego toczącego się przed Sądem Rejonowym we W., skarżący nie wskazał z jakich konkretnie dokumentów Sąd powinien przeprowadzić dowody uzupełniające. Dopiero w skardze kasacyjnej skarżący wskazuje, że miałyby to być zeznania pracowników organu złożone przed Sądem Rejonowym we W., a więc dowody, których przeprowadzenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest na gruncie art. 106 § 3 p.p.s.a niedopuszczalne. Poza tym, wbrew skardze kasacyjnej, skarżący na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie wnioskował o dopuszczenie przez Sąd uzupełniającego dowodu z powyższych akt na okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej, tj. dotyczące antydatowania przez pracowników organu dokumentów, mające świadczyć o tym, że pracownicy organu nie potrafią określić rolniczego bądź nierolniczego charakteru nieruchomości, nie mają podstawowej wiedzy z zakresu roślin oraz obca jest im wiedza z zakresu geodezji – co ma dyskwalifikować ustalenia przeprowadzonej przez tych pracowników kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów skargi kasacyjnej, według której, wskutek naruszenia wymienionych w niej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, poprzez odmówienie uchylenia decyzji organu drugiej instancji, mimo że została ona podjęta z naruszeniem ww. przepisów procedury administracyjnej. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy zauważyć, że zasada wyrażona w art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Oznacza to, że zainteresowana osoba, będąca uczestnikiem postępowania administracyjnego, nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego działania organów administracji publicznej w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania na korzyść skarżącego, ponieważ poza gołosłownym powoływaniem się na okoliczności dotyczące antydatowania przez pracowników organu dokumentów, czy też mających świadczyć o tym, że pracownicy organu nie potrafią określić rolniczego bądź nierolniczego charakteru nieruchomości i nie mają podstawowej wiedzy z zakresu roślin oraz obca jest im wiedza z zakresu geodezji, co ma dyskwalifikować ustalenia przeprowadzonej przez tych pracowników kontroli, skarżący nie przedstawił na tę okoliczność przekonywujących dowodów, a zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami Sądu pierwszej instancji. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy. Ze znajdującego się w tych aktach zdjęcia lotniczego z dnia 14 kwietnia 2004 r. oraz przeprowadzonej w dniu 18 września 2008 r. kontroli na miejscu wynikało, że działka ewidencyjna nr [...], deklarowana w ubiegłych latach do płatności przez skarżącego nie jest gruntem rolnym. Okoliczność tę potwierdził sam skarżący w oświadczeniu z dnia 6 stycznia 2010 r., wskazując, iż działka ta stanowi obszar rekreacyjny, na którym znajduje się dom o powierzchni 200 m2, garaż o powierzchni 100 m2 i 60 m2, zbiornik wodny o powierzchni 150 m2, plac utwardzony o powierzchni ok. 500 m2 i droga dojazdowa o powierzchni ok. 500 m2. W tym oświadczeniu skarżący przyznał również, że całość ww. działki była traktowana przez skarżącego mylnie jako część gospodarstwa, a skarżący zagospodarowując działkę w powyższy sposób nie wiedział o konieczności wyłączenia jej z wniosku o dofinansowanie do gruntów rolnych. Natomiast, zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zobowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy pismem z dnia 28 grudnia 2009 r., doręczonym skarżącemu w dniu 4 stycznia 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., na podstawie z art. 10 k.p.a., poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego prawa skarżący skorzystał i w dniu 6 stycznia 2010 r. zapoznał się z aktami sprawy, spisując na powyższą okoliczność oświadczenie (k. 27 akt administracyjnych). Również, na etapie postępowania odwoławczego, strona skorzystała z powyższego uprawnienia i w dniu 19 stycznia 2010 r. ponownie zapoznała się z aktami sprawy, spisując na powyższą okoliczność oświadczenie, z którego wynika, iż w aktach sprawy znajdował się załącznik graficzny nr [...] – zdjęcie lotnicze (k. 33 akt administracyjnych). Za pozbawiony uzasadnionych podstaw NSA uznał również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten wyłącza pracownika organu od udziału w sprawie. Wskazany w nim powód wyłączenia pracownika zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik złożył zeznania jako świadek (art. 83) lub został powołany w tej sprawie jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię (art. 84). Z treści tego przepisu, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie wynika, czy wyłączeniu od udziału w sprawie podlega tylko pracownik, który był świadkiem lub biegłym w postępowaniu administracyjnym, czy także wtedy, gdy złożył zeznania jako świadek lub był biegłym w innym postępowaniu, dotyczącym sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W tym kontekście należy podzielić wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że jeżeli pracownik był biegłym lub świadkiem w postępowaniu cywilnym, karnym lub innym, a przedmiot tego postępowania był powiązany ze sprawą administracyjną, wówczas pracownik może podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Zatem, w rozpoznawanej sprawie ewentualne wyłączenie pracownika organu mogłoby nastąpić na zasadzie art. 24 § 3 k.p.a., nie zaś art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak podnosi skarga kasacyjna, pracownik organu prowadzący przedmiotowe postępowanie administracyjne, tj. E. M., występowała w charakterze świadka w prowadzonym przeciwko skarżącemu postępowaniu karnym. Ta okoliczność w ocenie kasatora powoduje, że pracownik ten podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie administracyjnej. Jednakże autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnia swoich wątpliwości co do bezstronności ww. pracownika organu, uznając, że sam fakt przesłuchania E. M. w postępowaniu karnym w charakterze świadka powoduje automatyczne jej wyłączenie od udziału w sprawie administracyjnej. Z taką oceną nie sposób się zgodzić, bowiem to, że pracownik organu zeznawał w charakterze świadka w postępowaniu karnym przeciwko skarżącemu nie jest samodzielną podstawą z art. 24 § 3 k.p.a. do jego wyłączenia w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie oznacza samo przez się wątpliwości co do jego bezstronności. Jak to już wskazano, jeżeli pracownik był biegłym lub świadkiem w postępowaniu karnym, a przedmiot tego postępowania był powiązany ze sprawą administracyjną, wówczas pracownik może podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., niemniej jednak przepis ten wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, tzn. nie jest jasne i pewne, czy pracownik wykona swoje uprawnienia w sposób bezstronny. Tego skarga kasacyjna nie czyni. W odniesieniu do wniosku o dopuszczenie dowodu w postaci zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez pracowników ARiMR Oddział we W. na szkodę skarżącego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Wprawdzie jak to już zaakcentowano art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie przed sądem pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.