VII SA/Wa 837/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009r. (nr [...]), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm.), zw. dalej kpa, w zw. z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze. zm. ), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na dokończenie budowy - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia A. C. i S. D. na dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową oraz szambem szczelnym na dz. nr ew. [...] w O., ul. P., gm. O. Organ wskazał, że ww. decyzja zapadła w wyniku stwierdzenia nieważności przez Wojewodę [...] (decyzją z dnia [...].10.2008r.) decyzji z [...] października 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pp. D. pozwolenia na budowę ww. budynku, utrzymanej w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009r. Wojewoda [...]i decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (nr [...]) po rozpatrzeniu odwołania A. K., uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2009r. i umorzył postępowanie organu I instancji, wskazując że rozstrzygnięcie to zapadło z naruszeniem przepisów o właściwości. Art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że rozpoczęcie lub wznowienie budowy - w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Stosownie do art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie lub dokończenie budowy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 201 Or. ([...]), na podstawie art. 54 § 3 ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - po rozpatrzeniu skargi pp. D. - uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010r. a także decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ stwierdził, że właściwym do wydania pozwolenia na budowę, w przypadku uprzedniego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, jest organ architektoniczno - budowlany, co wynika z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, że działka nr [...] leży na obszarze o symbolu "6MN/U". Z § 44 ust. 1 pkt. 1 ww. planu wynika, że dla tego terenu przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z wbudowanymi usługami. Planowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową i szambem szczelnym, co jest zgodne z planem. Organ nie podzielił zarzutu A. K. dot. niezgodności inwestycji z § 44 ust. 3 pkt 2c planu. Przepis ten dotyczy dopuszczalności sytuowania zabudowy w odległości mniejszej niż wynikająca z rozporządzenia Ml z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690). Przedmiotowa inwestycja może być sytuowana w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką, gdyż szerokość działki (od 18 do 18,5 m) jest mniejsza od minimalnej szerokości podanej w § 44 ust. 4 pkt 1 a planu (20,0 m). W § 44 ust. 3 pkt 2c planu stwierdzono, iż do działek mniejszych niż ustalone - powstałych w wyniku podziału przed wyjściem w życie tegoż planu - można stosować odstępstwa dotyczące odległości od granic sąsiednich. Niemniej organ stwierdził, że projekt dotyczy budynku mieszkalnego z wbudowanymi usługami i szambem szczelnym. Następnie, po analizie dokumentów wskazał, iż projekt budowlany obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz szamba szczelnego. Natomiast wniosek o pozwolenie na budowę obejmował tylko budowę budynku mieszkalnego z wbudowanymi usługami i szambem szczelnym i na takie zamierzenie wydano decyzję. Ponadto wskazał, że organ I instancji winien ponownie ustalić strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż w decyzji o pozwoleniu na budowę zapisano, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Jednocześnie umieszczono A. K. w rozdzielniku ww. decyzji, tym samym uznając ją za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę na ww. decyzję złożyła A. K. i wnosząc o jej uchylenie podniosła, że dla uwzględnienia skargi w trybie art. 54 ppsa organ musi stwierdzić fakt naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, czego nie uczynił. Skarżąca dodała, że decyzja [...] była prawidłowa, gdyż decyzję o wznowieniu robót budowlanych powinien wydać powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Skarżąca zarzuciła także przekroczenie kompetencji wynikających z art. 54 § 3 ppsa poprzez uchylenie również decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazała, że decyzja nr [...] zawiera błędne ustalenia w zakresie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem i przedstawiła obszerną argumentację w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r, którą organ ten uchylił - w trybie art. 54 § 3 ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010r. uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009r. oraz jednocześnie uchylił ww. decyzję z dnia [...] listopada 2009r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 54 § 3 ppsa. Wskazać należy, że zgodnie z treścią wymienionego powyżej przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Użyte w treści przepisu określenie "uwzględnienia skargi w całość?' wskazuje jednoznacznie zakres uprawnień organu orzekającego w trybie autokontrolnym. Organowi wolno zatem uczynić tylko to co wynika z treści skargi i zawartego w niej żądania, gdyż odmiennie niż sąd administracyjny jest on związany granicami skargi, zatem winien podzielić zawarte w niej zarzuty i tym samym uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że warunkiem wydania decyzji autokontrolnej jest uwzględnienie przez organ skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej a także wniosków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 158/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 712/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. , sygn. akt I OSK 581/07). Innymi słowy oznacza to, że organ działający w ramach postępowania autokontrolnego nie może dokonywać weryfikacji zaskarżonej decyzji w innym zakresie niż domagała się tego strona. Celem tego unormowania jest bowiem umożliwienie organowi skorygowania własnego rozstrzygnięcia bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny jeśli podziela w całości zarzuty przedstawione w skardze. Ponadto, skoro decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. może tylko zadośćuczynić skardze, to nie może przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło skierowanie sprawy na drogę sądową (por: wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., I SA/Wa 735/04, baza LEX nr 190723, wyrok z dnia 23 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 318/05, baza LEX nr 1866671, wyrok z dnia 15 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 158/05, baza LEX nr 179228, wyrok z dnia 3 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 812/04, baza LEX nr 186673, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" - Zakamycze 2005 r., str. 146-150). W świetle przedstawionej argumentacji Wojewoda [...] uprawniony był do wydania decyzji w trybie art. 54 § 3 ppsa, o ile prowadziło to do uwzględnienia w całości skargi pp. D. Natomiast w skardze złożonej na decyzję z dnia [...] stycznia 201 Or. - inwestorzy wskazywali jedynie, że w ich ocenie "pozwolenie na dokończenie budowy zostało wydane słusznie przez Starostę [...], a nie jak nakazuje Wojewoda [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Tymczasem organ odwoławczy zaskarżoną decyzją nie tylko wyeliminował z obrotu prawnego decyzję własną z dnia [...] stycznia 201 Or. bez uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, ale jednocześnie uchylił poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co oznacza, że wyszedł poza granice złożonej przez inwestorów skargi. Już z tego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Ponadto dodać trzeba, że stosownie do treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Organ II instancji winien mieć na uwadze, że wskazanie w powołanym wyżej przepisie, iż wydanie nowej decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 może nastąpić tylko w sytuacji, gdy inwestor nie przystąpił do realizacji inwestycji. Natomiast jeśli zamierzenie inwestycyjne choćby częściowo zostało zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której następnie stwierdzono nieważność, to legalizacja wykonanych robót budowlanych następuje w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W konsekwencji - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stosownie do art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Brak kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej do prowadzenia tego postępowania skutkuje koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Na koniec wyjaśnić trzeba, co było już podniesione na wstępie - że w niniejszej sprawie Sąd zobligowany był do zbadania pod względem zgodności z prawem jedynie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., wydanej w trybie autokontroli, co oznacza że nie mogły być uwzględnione pozostałe zarzuty zgłoszone w skardze A. K. w zakresie niezgodności z powołanymi wyżej przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, czy warunkami technicznymi. Wobec poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.