VIII SA/Wa 147/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. E. K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 20098 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: W dniu [...] maja 2006 r. A.E.K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (zwana dalej "skarżącą"), złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. W następstwie kontroli organ stwierdził niezgodną z rzeczywistością deklarację obszaru gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności z [...] ha do [...] ha. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. przyznano skarżącej płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 pomniejszoną o kwotę [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 4 ust. 1 – 4 oraz § 6 ust. 1, § 6a, § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) , art. 104 kpa, a także art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dziennik Urzędowy L 141, 30/04/2004 P. 0018 – 0058, dalej jako: "rozporządzenie Nr 796/2004). W myśl art. 51 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004 jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdziały 6, 9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru. Od decyzji tej odwołała się A.E.K. Sp. z o.o. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując prawidłowość przeprowadzonych przez Agencję pomiarów gruntów, skarżąca spółka zaskarżyła decyzję w części odnoszącej się do pomniejszonej kwoty z tytułu ustalonych przez organ różnic powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku, a stwierdzoną przez organ w wyniku kontroli. Jak zarzuciła skarżąca organ odwoławczy nie uwzględnił tolerancji błędu urządzeń pomiarowych stosowanych przez kontrolujących. Ponadto działki AG i AM mierzono łącznie, a nadwyżka powierzchni faktycznie zmierzonej nad deklarowaną została przez inspektora dopisana w sposób dowolny jedynie do działki AM. Nadwyżkę wyłączono z kompensacji, pozbawiając tym samym skarżącej należnych jej dopłat w tym zakresie. Organ odwoławczy nie wskazał przepisu, na podstawie którego z kompensacji wyłącza się działki, co do których podczas kontroli administracyjnej wykryto nieścisłości lub błędy powodujące zmniejszenie powierzchni deklarowanej działki rolnej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 19 rozporządzenia Nr 796/2004, w myśl którego, z zastrzeżeniem art. 11 i 18, wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy. Ponadto, jak podniosła skarżąca, kontrolę działek J, AR, i AC przeprowadzono dopiero w połowie marca 2007 r., gdzie widoczne były świeże "worania" w jej działki dokonane przez sąsiadów w 2007 r. W tym stanie nie można było poprawnie ocenić powierzchni rzeczywiście użytkowanej rolniczo w poprzednim roku, jeśli sprawdzenie odbywało się w roku następnym po rozpoczęciu prac polowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniesiono w szczególności, iż organ nie zgadza się z zarzutem skarżącej o stosowaniu przez Agencję niedoskonałych urządzeń pomiarowych. Stosowanie techniki GPS wykorzystywanej do pomiaru powierzchni w kontroli na miejscu wynika bowiem z rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz rekomendacji technicznych. W ramach przygotowań do realizacji zadań związanych z kontrolami na miejscu w celu optymalnej techniki pomiaru powierzchni działek rolnych przeprowadzono szereg konsultacji z ekspertami Komisji Europejskiej i zlecono wykonanie ekspertyzy, która została zrealizowana przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu Warmińsko - Mazurskiego. W ramach tej ekspertyzy wykonano szereg pomiarów działek rolnych ze szczególnym zwróceniem uwagi na zapewnienie dużej różnorodności ich kształtów i wielkości. W celu dokładności pomiarów odbiornikami GPS powierzchnię referencyjną mierzonych działek wyznaczono tachimetrem elektronicznym. Mając na względzie konieczność uwzględnienia dopuszczalnego błędu stosowane są tolerancje pomiaru. Wielkość tolerancji obliczana jest zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję Europejską. Sposób obliczenia tolerancji pomiaru zależy od narzędzia zastosowanego do pomiaru. W przypadku pomiaru powierzchni wykonanego przy użyciu odbiorników GPS tolerancja pomiaru jest równa powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej. Organ wyjaśnił nadto, że w czasie kontroli w gospodarstwie skarżącej zastosowano metodę pomiaru urządzeniem GPS również w odniesieniu do działek C i D, co zostało oznaczone na szkicu działek załączonym do protokołu z kontroli, natomiast wobec pomiaru więcej niż jednej działki w kolumnie "metoda pomiaru" wpisano kod "In" lub "Inne". Wymienione kody mają jedynie znaczenie techniczne i służą do zestandaryzowania szczegółowych wyników kontroli zawartych w protokole, przez co zapis jest precyzyjny i umożliwia wprowadzenie danych do systemu informatycznego celem późniejszego naliczenia płatności. Odnosząc się do uwag wniesionych przez skarżącą do protokołu z czynności kontrolnych odnośnie działek J, AR i AC, co do których sąsiedzi tych działek na wiosnę 2007 r. dokonali "worania", co w konsekwencji zdaniem skarżącej doprowadziło do ich pomniejszenia, skarżąca wcześniej nie informowała Agencji o jakichkolwiek nieprawidłowościach ani zmianach w odniesieniu do spornych działek. Ponadto Agencja nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania sporów dotyczących bezprawnego wykorzystywania gruntów przez osoby trzecie, a w tym zakresie skarżącej przysługuje prawo wniesienia powództwa na drodze cywilnej. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r. skarżąca zarzuciła naruszenie przez ARiMR art. 7 w związku z art. 75, art. 77 i 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako: kpa, poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz nieprzeanalizowanie w należyty sposób treści raportów z kontroli. Zdaniem skarżącej, w świetle dokonanych pomiarów w odniesieniu do niektórych działek została zaniżona deklarowana przez skarżącą wielkość gruntów rolnych. O tę wielkość powinna być skorygowana (pomniejszona) kwota obniżonej pomocy finansowej w wysokości dwukrotności różnicy, o której mowa w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Nr 1782/2003. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 260/08 oddalił skargę. Zdaniem tego Sądu powodem wydania decyzji przyznającej przedmiotowe płatności w pomniejszonej wysokości była stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez spółkę we wniosku o przyznanie płatności rolnych, a stwierdzoną w trakcie kontroli. Różnice w powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącą, a stwierdzonych przez Agencję były następstwem nieprawidłowości leżących po stronie skarżącej i nie mieściły się w granicach tolerancji błędu. Stosowanie przez Agencję do pomiaru gruntów techniki wynikało z przepisów rozporządzenia Nr 796/2004 oraz stosownych rekomendacji technicznych - zasad określonych przez Komisję Europejską i zamieszczonymi w Dokumencie Informacji Technicznej Komisji Europejskiej JRC IPSC/G)3/P/SKA/ska D(2003)(1576). Ponadto przy każdej kontroli Spółka była reprezentowana przez swojego przedstawiciela, który podpisywał protokoły kontrolne, nie składając żadnych zastrzeżeń ani uwag w przedmiocie błędów dokonanych w pomiarach, czy też nieprawidłowo zastosowanej metody pomiaru. Zastrzeżeń ani uwag nie składano również do właściwego miejscowo oddziału regionalnego ARiMR, zgodnie z art. 28 rozporządzenia Nr 796/2004, osobiście lub listownie, w terminie 14 dni od otrzymania kopii protokołu z czynności kontrolnych. Podpisywanie przez przedstawicieli skarżącej przedmiotowych protokoły bez zastrzeżeń, oznaczało, że potwierdzali fakt kontroli i jednocześnie godzili się z przyjętą metodą pomiaru. Dopiero na etapie skargi skarżąca zgłosiła zastrzeżenia dotyczące dokonanego pomiaru i nieścisłości dotyczące gruntów. Sąd nie uwzględnił również zarzutu skargi w kwestii tolerancji błędów pomiaru. Przepisy prawa, które zostały powołane w zaskarżonej decyzji, dopuszczały możliwość zastosowania metod i sposobów pomiaru wykorzystanych przez ARiMR. W kwestii zarzutu dotyczącego zastosowania metody "innej", co zdaniem skarżącej stanowiło naruszenie przepisu art. 28 rozporządzenia Nr 796/2004, Sąd wskazał, że wymienione kody mają służyć jedynie do zestandaryzowania szczegółowych wyników kontroli. Nadto, art. 28 ust 1 litera c rozporządzenia Nr 796/2004 określa jedynie elementy jakie powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport z kontroli, tj. m.in. sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach łącznie z liczbą drzew oraz z ich rozmieszczeniem na działce, wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki i zastosowane metody pomiaru. Zgodnie z wyjaśnieniami ARiMR, zawartymi w odpowiedzi na skargę pomiary na kontrolowanych obszarach odbywały się metodą GPS, co w protokole oznaczane jest kodem "GP". W wypadku pomiaru łącznego działek w kolumnie metoda pomiaru wpisuje się kod "In" lub "Inne". Tak więc, kody stosowane podczas kontroli mają znaczenie czysto techniczne i nie rzutują na prawidłowość pomiarów. Ponadto podczas kontroli Spółka była reprezentowana przez przedstawiciela lub pełnomocnika, tak więc winna zdawać sobie sprawę z tego w jaki sposób kontrolujący dokonywali pomiarów. Z przepisu art. 28 rozporządzenia Nr 796/2004, nie wynikała niedopuszczalność łącznego pomiaru dwóch lub więcej działek. Wymagane było natomiast, co miało miejsce, aby dla każdej działki została podana odrębna wartość pomiaru. Z kolei co do nieuwzględnienia zarzutów skarżącej odnoszących się do nieprawidłowości pomiarów w związku z woraniem się w jej działki przez właścicieli gruntów sąsiednich uzasadniającej, Sąd podzielił stanowisko organu. Skarżąca bowiem nie dopełniła przewidzianego w art. 68 rozporządzenia Nr 796/2004 wymogu wcześniejszego poinformowania ARiMR o tym fakcie. Sąd I instancji nie dopatrzył się w działalności organów zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Wskazał na uczestnictwo przedstawiciela skarżącej w czynnościach kontrolno-pomiarowych oraz małą aktywność w trakcie postępowania administracyjnego. Zarzuty te skarżąca podniosła dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucała w niej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy t. j.: - art. 133 § 1 p.p.s.a., którego konsekwencją było błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym powierzchni użytkowanych rolniczo przez skarżącą w 2006 r. działek i tym samym bezkrytyczną akceptację naruszenia przez organy administracji art. 7 i 77 k.p.a. oraz - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, tj. z pominięciem części akt sprawy w postaci zarzutów zgłoszonych w piśmie procesowym skarżącej z dnia [...] października 2008 r. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzucała także naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 51 w związku z art. 30 rozporządzenia Nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż powierzchnia poszczególnej działki rolnej zamiast sumarycznej powierzchni działek stanowiących w myśl definicji z art. 49 w/w rozporządzenia stanowi bazę (podstawę obliczeniową) do stosowania tej normy prawnej; - art. 28 rozporządzenia Nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż zastrzeżenia i inne wnioski mające sanować błędy osób uczestniczących w kontroli dokonywanej na miejscu metodą (fizycznej) inspekcji terenowej jedynie w drodze uwag zapisanych w raporcie z kontroli albo w drodze złożenia pisma do Oddziału ARiMR w zawitym czternastodniowym terminie. Ponadto skarżąca powołała się na pkt 58 preambuły do rozporządzenia Nr 796/2004, w myśl którego "W odniesieniu do wniosków o pomoc obszarową, nieprawidłowości zazwyczaj dotyczą części obszarów. Przekroczenie powierzchni wnioskowanej w odniesieniu do jednej działki może być zrównoważone poprzez zaniżenie powierzchni wnioskowanej działek z tej samej grupy upraw. Z pewnym marginesem tolerancji należy przewiedzieć, że wnioski pomocowe będą dostosowywane wyłącznie do obszaru zadeklarowanego, oraz że potrącenia zaczną być stosowane po przekroczeniu tego marginesu". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 284/09 na mocy art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału ARiMR na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącej, które kwestionowały prawidłowość (rzetelność) pomiarów gruntów rolnych deklarowanych przez skarżącą. Pomiary gruntów przeprowadzono poprawnie. Dokonano ich przy obecności przedstawiciela skarżącej. Zastosowana zaś przez organ metodyka pomiarów, a w szczególności oparcie ich na technice GPS, znajduje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz w rekomendacjach technicznych. Nadto trudno byłoby kwestionować rzetelność pomiarów, zwłaszcza że w odniesieniu do niektórych działek stwierdzono większy areał gruntów rolnych niż to skarżąca wcześniej deklarowała. Natomiast uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 w związku z pkt 58 preambuły rozporządzenia Nr 796/2004. Stanął na stanowisku, że Sąd I instancji nie skontrolował zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutu nie dokonania przez ARiMR kompensacji zawyżenia przez skarżącą wielkości gruntów rolnych o wielkość ich niedoszacowania na niektórych działkach, tym bardziej w sytuacji istnienia jednolitej stawki płatności bezpośredniej do gruntów rolnych. Na brak takiej kompensacji skarżąca wskazała w piśmie z dnia [...] października 2008 r. skierowanym do Sądu I instancji. Pod tym kątem Sąd I instancji nie skontrolował zaskarżonej decyzji, naruszając tym samym przepisy wskazane w skardze kasacyjnej. Powyższe uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wysokość pomniejszonej kwoty pomocy finansowej, wyliczonej na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004. Nadto WSA nie dysponował pełnymi aktami sprawy, to jest materiałem dowodowym – dokumentacja fotograficzną - dotyczącym przeprowadzonej kontroli terenowej wobec czego nie mógł odnieść się w swej ocenie do tych dowodów oraz zarzutów skarżącego. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji miał ograniczyć zakres kontroli do kwestii wspomnianej wyżej kompensacji gruntów rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Jednocześnie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez A.E.K. Sp. z o.o. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 284/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W związku z powyższym Sąd orzekający w tej sprawie, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jednakże, jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że NSA - z uwagi na dostrzeżone uchybienia w zakresie przepisów postępowania - nie dokonał w istocie wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Sąd ten nakazał Sądowi ponownie rozpoznającemu sprawę zbadanie zaskarżonej decyzji w kontekście niedokonania przez ARiMR kompensacji zawyżenia przez skarżącą wielkości gruntów rolnych o wielkość ich niedoszacowania na niektórych działkach. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2010 r. zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego na podstawie art. 113 § 2 p.p.s.a. Sąd przeprowadził dowód z dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu z czynności kontrolnych, żądając uprzednio nadesłania pełnej dokumentacji w tym fotograficznej dotyczącej kontroli terenowej przeprowadzonej w związku z ubieganiem się przez skarżącą o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – wniosek z dnia [...] maja 2006 r. Znajdujące się na płycie CD dane dotyczą producenta oznaczonego nr [...] ( numer producenta nadany skarżącej), działki ewidencyjnej [...], działki rolnej AL1. Działka rolna AL1 nie była przedmiotem wniosku była nią natomiast działka rolna AL. Jest to działka położona na terenach, na których - jak wynika z treści uzasadnienia organu I instancji ( str. [...] akt administracyjnych) nie jest przyznawana płatność z tytułu ONW, w związku z tym w/w działka nie mogła zostać uwzględniona podczas naliczania przedmiotowej płatności. Załączona dokumentacja nie dotyczy więc kwestionowanych działek co uniemożliwiło sądowi dokonanie oceny przeprowadzonej kontroli terenowej. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do pomiarów gruntów NSA stwierdził, że zostały dokonane prawidłowo. Z przepisu art. 29 rozporządzenia Nr 796/2004 wynika, że państwa członkowskie mogą korzystać z systemów teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej w trakcie kontroli na miejscu działek. Jednakże w przypadku wykorzystania możliwości przeprowadzenia kontroli na miejscu metodą teledetekcji, należy w myśl art. 32 cyt. rozporządzenia: a) przeprowadzić fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli zgodnie z ust. 4 w celu rozpoznania pokrycia gruntu i zmierzenia powierzchni; b) przeprowadzić fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia zweryfikowania dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe władze. Ponadto organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego przy obliczaniu tolerancji pomiaru przyjmowały szerokość strefy buforowej na 1,25 m. Przepis art. 30 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004 w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2184/2005 z dnia 23 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 796/2004 i (EW) 1782/2003 (Dz. U.UE.L.05.347.61), stosowane do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat lub okresów premii rozpoczynających się dnia 1 stycznia 2006 r. (art. 3) stanowił bowiem, że : Powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze, a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy oficjalnych pomiarach wynikających z przepisów krajowych. Tolerancja pomiaru może zostać określona przez organ właściwy i nie powinna przekraczać: a) w przypadku działek o powierzchni mniejszej niż 0,1 ha, szerokości strefy buforowej równej 1,5 m, okalającej obwód działki rolnej; b) w przypadku innych działek 5 % powierzchni działki rolnej lub szerokości strefy buforowej równej 1,5 m okalającej obwód działki rolnej. Jednak maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekraczać 1,0 ha w wartościach bezwzględnych. Wyjaśnienie tej wątpliwości miało wpływ na stwierdzenie powierzchni kontrolowanych działek, a w konsekwencji na sposób dokonania przez ARiMR kompensacji zawyżenia przez skarżącą wielkości gruntów rolnych o wielkość ich niedoszacowania na niektórych działkach. Przy kompensacji należało mieć na uwadze pkt 58 preambuły rozporządzenia Nr 796/2004, mówiący, iż "w odniesieniu do wniosków o pomoc obszarową, nieprawidłowości zazwyczaj dotyczą części obszarów. Przekroczenie powierzchni wnioskowanej w odniesieniu do jednej działki może być zrównoważone poprzez zaniżenie powierzchni wnioskowanej działek z tej samej grupy upraw. Z pewnym marginesem tolerancji należy przewiedzieć, że wnioski pomocowe będą dostosowywane wyłącznie do obszaru zadeklarowanego, oraz że potrącenia zaczną być stosowane po przekroczeniu tego marginesu.’ W czynnościach organów obu instancji, w przypadku kompensacji należy zauważyć niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości podnoszonych przez skarżącą. W przypadku działek położonych w obrębie Ż.: AM (nr [...]) i AG (nr [...]), skarżąca we wniosku wskazała powierzchnię użytkowaną działki AM na [...] ha, a działki AG na [...] ha ( wniosek k-[...] akt administracyjnych). W trakcie kontroli, podczas wspólnego pomiaru obu działek stwierdzono, że powierzchnia działki AM wynosi [...] ha, a działki AG – [...] ha. Zatem stwierdzona różnica w powierzchni działki AM wynosiła [...] ha. Kod DR- przypisano jedynie działce AM (protokół kontroli, k-[...] akt administracyjnych). Następnie skarżąca zweryfikowała powierzchnię działki AM do [...] ha (wniosek, k-[...] akt administracyjnych). O dopłatę w związku z użytkowaniem działki AM miał ubiegać się także inny producent, co stwierdził organ I instancji ( k-[...]). Jednakże powierzchnia deklarowana przez tego producenta miała obejmować [...] ha. W tej sytuacji suma części działki AM użytkowanej przez skarżącą i drugiego producenta wynosiła [...] ha. Organy nie wyjaśniły, co się stało z różnicą między wartościami wynikającymi: z protokołu kontroli ([...] ha) i wniosków obu producentów ([...] ha). Nadto w protokole kontroli administracyjnej, m. in. działki AM w pozycji 31, 42, 44, 51 figurują wykluczające się zapisy. Z kolei co do działki K we wniosku z dnia [...] lipca 2006 r. skarżąca wskazała powierzchnię [...] ha i taka powierzchnia była rozpatrywana podczas kontroli (k-[...] akt). W protokole kontroli administracyjnej z dnia [...] czerwca 2007 r. również taka powierzchnia działki K jest analizowana ( k. [...]). Zatem stanowisko organów, że zastosowano sankcje podczas naliczania płatności, nie zostało wyjaśnione. W odniesieniu do pozostałych działek, za wyjątkiem działek J, AR, AC w kwestii dotyczącej śladów worania i zmniejszenia ich areału, organy nie zajęły stanowiska. Skarżąca w odwołaniu ogólnie odnosiła się do problemu kompensacji. Dopiero w piśmie z dnia [...] października 2008 r. wskazała numery kolejnych działek: B, O, AP, P, co do których nie uwzględniono na korzyść skarżącej tolerancji pomiaru, a rezultacie niezastosowalno kodu DR-. Działki te były przedmiotem wniosku skarżącej i postępowania o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2006 r. Zatem powinny być także przedmiotem rozważań organów. Postępowanie organów obu instancji spowodowało naruszenie 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi na charakter sprawy Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji. O kosztach nie orzeczono na podstawie art. 210 § 1 p.p.s.a.