II OSK 2328/10

Dnia 23 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1780/09 w sprawie ze skargi B.U. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1780/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi B.U., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. Orzeczenie to zostało wydane w następującym, wskazanym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z przynależnościami, na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Decyzja ta została doręczona m. in. B.U. w dniu 6 sierpnia 2009 r. (datownik na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). W dniu 21 sierpnia 2009 r. (data stempla pocztowego) B.U. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. stwierdził wniesienie powyższego odwołania z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesionej na powyższe postanowienie B.U. zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości okoliczności mogących pozwolić na stwierdzenie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Skarżąca podniosła, że data 6 sierpnia 2009r. została przybita omyłkowo na zwrotnym potwierdzeniu odbioru z dnia 7 sierpnia 2009 r. Pomyłki tej nie zauważyła pracownica sekretariatu, która dopiero po wyjściu pracownika doręczającego przesyłkę (decyzja nie była doręczona przez pocztę) poprawiła datę na kopercie. Błędna data pozostała natomiast na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. To, że decyzja została doręczona w dniu 7 sierpnia 2009 r., zdaniem skarżącej, wynika z książki korespondencji przychodzącej, gdyż informacja o niej została tam wpisana po przesyłkach pocztowych z dnia 7 sierpnia 2009 r. Tych wszystkich okoliczności organ odwoławczy nie rozważył, przez co naruszył powołane wyżej przepisy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podnosząc, że przesyłka została doręczona w dniu 6 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd powołał się na zasady wynikające z treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i wskazał, że te podstawowe reguły powinny być odnoszone nie tylko do fazy decydowania, ale do wszelkich działań organów podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, w tym także do oceny kwestii czysto formalnych, jaką jest niewątpliwie ocena terminowości wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie Wojewoda Małopolski oceniając terminowość wniesienia odwołania przez skarżącą, oparł się na jednym dowodzie w postaci datownika na zwrotnym potwierdzeniu odbioru kwestionowanej decyzji z datą 6 sierpnia 2009 r. Wojewoda nie wziął natomiast pod uwagę tego, że na kopercie widnieje data 7 sierpnia 2009 r. oraz, że w książce korespondencji adnotacja z datą 6 sierpnia 2009 r. została wpisana po wielu adnotacjach z datą 7 sierpnia 2009 r. W ocenie Sądu okoliczności te, zgodnie z powołanymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego, należało przynajmniej rozważyć i w oparciu o ocenę ich całokształtu zdecydować o przyjęciu lub nieprzyjęciu wnoszonego odwołania. Zasada zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) wymaga również, żeby brać pod uwagę interesy strony. Zatem w zaistniałej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda Małopolski naruszył w niniejszej sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też powodu uchylono zaskarżone postanowienie. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła M.J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku uchylającego postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. pomimo istnienia przesłanek do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., b) art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości wynikające z dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych, c) art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rezygnację z zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazówek co do dalszego postępowania przez organ II instancji oraz poprzez rezygnację z przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia stanowisk pozostałych stron. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej opisał przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że podważa prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd, a tym samym prawidłowość wydanego wyroku. Nadto w kasacji płodniono, że w dacie wydania skarżonego postanowienia organ nie był w posiadaniu koperty skarżącej oraz książki korespondencji z sekretariatu pełnomocnika skarżącej, a dowody te zostały przedłożone dopiero na etapie skargi. Podniosła także, że nie zgadza się z oceną wiarygodności tych dowodów przedstawionych przez stronę przeciwną i wskazała, że orzecznictwo sądów wskazuje, iż w takiej sytuacji dowody własne skarżącego, który ma interes prawny w uchyleniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego, nie mogą być uznane za wiarygodne. Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca kasacyjnie powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 98/10, dotyczący tego samego stanu faktycznego. Rozwijając zarzut naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. wskazano, że Sąd dokonał błędnej wykładni powyższych przepisów przyjmując, iż w przypadku kiedy organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że zachodzi konieczność wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powinien zbadać czy nie istnieją w sprawie inne, pozaurzędowe dowody świadczące o dacie doręczenia decyzji organu I instancji. Zaś odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku stanowiska skarżącej kasacyjnie zajętego w piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2010 r. Wytknięto również, że Sąd I instancji nie zawarł w wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zaś w związku z tym, że w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w § 2 art. 183 p.p.s.a. nie zaistniały, przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Naruszenia powyższych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że zachodzi konieczność wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powinien zbadać czy nie istnieją w sprawie inne, pozaurzędowe dowody świadczące o terminie odbioru decyzji organu I instancji. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś przepis art. 80 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przez rozpatrzenie "całego materiału dowodowego" należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności, które towarzyszą przeprowadzeniu tych dowodów. Zatem z powyższego wynika, że organ ma obowiązek uwzględnienia wszystkich przeprowadzonych dowodów (nie może pominąć żadnego z nich), jednakże zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a., może poszczególnym dowodom odmówić wiarygodności. Jednakże wówczas musi w uzasadnieniu wydanego aktu wskazać, z jakich przyczyn danemu dowodowi tej wiarygodności odmówiono. Bowiem pominięcie oceny określonego dowodu musi budzić uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, gdyż może prowadzić do ich wadliwiej oceny. Dlatego też organ administracji, stosownie do treści art. 77 § 1 i 80 k.p.a. jest zobowiązany dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 344). Zwrócić bowiem należy uwagę, że organ administracji zobowiązany jest do dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę złożyła w dniu 21 sierpnia 2009 r. (data stempla pocztowego) B.U. wskazując, że powyższą decyzję pierwszoinstancyjną otrzymała w dniu 7 sierpnia 2009 r. Zatem wobec takiego twierdzenia strony, przy ustaleniu, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje inna data doręczenia, aniżeli wskazywana przez stronę, organ zobowiązany był do wyjaśnienia tej rozbieżności. W tej sytuacji organ winien wezwać stronę do wypowiedzenia się w tym przedmiocie i ewentualnego przedłożenia dowodów na poparcie swoich twierdzeń, a następnie dokonać ich oceny w trybie art. 80 k.p.a. Nie przesądzając rozstrzygnięcia w sprawie (bo ocena dowodów będzie poddana swobodnej ocenie organu) zwrócić bowiem należy uwagę, że co do zasady możliwe jest ustalenie innej daty doręczenia decyzji, niż wskazana na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że została ona podana omyłkowo (porównaj: postanowienie SN z dn. 11.01.1995 r., sygn. akt III ARN 73/94, opubl. OSNP z 1995, nr 9, poz. 105). Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zarzucił organowi administracji naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. sprowadzające się do braku odniesienia się do innych dowodów, niż zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji z dnia 6 sierpnia 2009 r. Oceny tej nie zmieniają twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że dowody w postaci książki korespondencji przychodzącej i koperty, w której doręczona została ww. decyzja, nie było w aktach sprawy w dacie podejmowania przez organ zaskarżonego postanowienia. Jak wynika z akt sprawy B.U. była przekonana, że wniosła odwołanie od decyzji I instancji w terminie. O powyższym świadczy wskazana przez nią data doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej – 7 sierpień 2009 r. Zatem w tej sytuacji nie można wymagać od strony należycie dbającej o własne interesy, by do odwołania załączała dowody mające na celu przekonanie organu o tym, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Zaś organ mając informację, że zdaniem strony decyzja pierwszoinstancyjna została jej doręczona w innej dacie, niż wynika to z potwierdzenia odbioru, winien podjąć działania mające na celu wyjaśnienie powyższego, o czym wskazano wyżej. Zatem w tej sytuacji wobec zaniechania wyjaśnienia przez organ rozbieżności pomiędzy datą doręczenia wskazaną przez odwołującą się, a datą widniejącą na potwierdzeniu odbioru, potrzeba przedłożenia tych dowodów pojawiła się dopiero na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu. Dopiero bowiem po otrzymaniu ww. postanowienia odwołująca się powzięła wiadomość, że organ uznał, iż odwołanie złożyła już po terminie. Dlatego prawidłowo, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie nakazując Wojewodzie Małopolskiemu ocenę załączonych do skargi dowodów. W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie oceniał załączonych do skargi dowodów, a tym samym nie mógł ich uznać za wiarygodne, bądź niewiarygodne, a jedynie nakazał organowi odwoławczemu dowody te wziąć pod uwagę i ocenić zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Organ bowiem ma obowiązek ocenić każdy dowód przedłożony przez stronę, niezależnie od tego, czy w ostatecznym rozrachunku da mu wiarę czy też nie. Jednakże powyższe winno się znaleźć w uzasadnieniu aktu administracyjnego ze stosowaną argumentacją. Jedynie informacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, iż wskazany w motywach skargi kasacyjnej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 98/10 nie mógł stanowić podstawy do podważenia wyżej przedstawionego stanowiska, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie wydany został w odmiennym stanie faktycznym niż ten dotyczący przedmiotowej sprawy. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w rezygnacji z zawarcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazówek co do dalszego postępowania przez organ II instancji oraz rezygnację z przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia stanowisk pozostałych stron. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd ten nie zrezygnował, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, z wytycznych co do postępowania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, lecz wręcz przeciwnie, wskazał organowi, że przy ponownym rozpoznaniu spawy winien on wziąć pod uwagę dowody w postaci koperty z datą 7 sierpnia 2009 r. i to, "że w książce korespondencji wychodzącej adnotacja z datą 6 sierpnia została wpisana po wielu adnotacjach z datą 7 sierpnia" (cyt. str. 2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) i stosownie je ocenić. Natomiast rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd nie przytoczył jej stanowiska co do skargi B.U. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże uchybienia tego nie można potraktować jako mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie, zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogłoby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1-2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem przepis art. 1 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazany jako podstawa skargi kasacyjnej ma charakter przepisu ustrojowego, a zatem bezpośrednio nie mieści się on we wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstawach. Jednakże za dopuszczalne należy uznać powołanie ww. przepisu ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sytuacji powiązania go z zarzutami zgłoszonymi w ramach naruszenia prawa procesowego (porównaj: wyroki NSA z dn. 7.10.2010 r., sygn. akt II GSK 780/10, LEX nr 746149 i z dn. 23.11.2010 r., sygn. akt I GSK 445/10, LEX nr 744789). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wadliwie skonstruował zarzut wskazany w pkt b skargi kasacyjnej, albowiem jako naruszony wskazał jedynie przepis art. 1 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie wiążąc go z żadnym przepisem prawa postępowania. Tym samym zarzut ten nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny skutecznie rozpoznany. Jednakże niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia. Zatem, skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. W związku z powyższym skargę kasacyjną jako nieopartą na uzasadnionych podstawach, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.