II OSK 2309/10

Dnia 24 listopada 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i T.L. oraz skargi kasacyjnej A.L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2010 roku sygn. akt II SA/Gd 158/10 odrzucającego skargę A.L. i T.L. na uchwałę Rady Gminy Stegna z dnia [...] października 2009 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargi kasacyjne 1 6 Postanowieniem z dnia 6 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A.L. i T.L. na uchwałę Rady Miasta Stegna z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że - jak podali skarżący w skardze - pismem z dnia 15 listopada 2009 r., skierowanym do Wojewody Pomorskiego, wystosowali oni wezwanie do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, które nastąpiło na skutek przyjęcia zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w Stegnie uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zarządzeniem z dnia 22 kwietnia 2010 r. skarżący zostali wezwani do wykazania, czy występowali z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa do Rady Gminy w Stegnie. W odpowiedzi na wezwanie skarżący stwierdzili, że wezwanie Rady Gminy w Stegnie do usunięcia naruszenia prawa stanowiło pismo z dnia 15 listopada 2009 r. skierowane do Wojewody Pomorskiego. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w warunkiem koniecznym dla złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które powinno być skierowane do właściwego organu samorządowego, który podjął zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie. Skarżący przed złożeniem skargi nie wyczerpali trybu wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wnieśli oni bowiem do właściwego organu samorządu gminnego, jakim jest Rada Gminy Stegna, która podjęła zaskarżoną uchwałę, wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywołanego tą uchwałą. Pismo skarżących z dnia 15 listopada 2009 r. stanowiące – zdaniem skarżących – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zostało skierowane do Wojewody Pomorskiego. Nadto z treści tego pisma nie wynika, by stanowiło ono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżący zwrócili się do organu jakim jest wojewoda o uchylenie uchwały, z uwagi na rażące naruszenie prawa, co wskazuje na chęć uzyskania decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ze złożonych przez skarżących w piśmie z dnia 5 maja 2010 r. wyjaśnień wynikało, że skarżący wystąpili z pismem zarzucającym naruszenie prawa do Wojewody Pomorskiego, a to organ ten skierował pismo do Gminy Stegna. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinno być skierowane do tego organu, który podjął zaskarżony akt, a nie jakiegokolwiek organu. Tylko bowiem ten organ, który uchwalił zaskarżony akt prawny może go zmienić lub uchylić i tym samym uwzględnić wezwanie danego podmiotu. Wprawdzie w tzw. jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym organy administracji załatwiając indywidualne sprawy administracyjne kierują się zasadą właściwości swoich kompetencji i przekazują sprawy do tych organów, które są właściwe, jeżeli one same nie są właściwe do załatwienia danej sprawy, ale dotyczy te postępowań kończących się wydaniem decyzji administracyjnych (sprawy indywidualne). Postępowanie zaś uregulowane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym i nigdy nie może skończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa musi być zatem skierowane do właściwego organu, a wymogu takiego nie spełnia wezwanie innego organu do uchylenia uchwały, które następnie organ ten przesłał radzie gminy. W ocenie Sądu I instancji, powyższej oceny, nie zmienia fakt wydania przez Radę Gminy Stegna, po przekazaniu jej przez Wojewodę Pomorskiego pisma z dnia 15 listopada 2009 r., uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, a także drugą, samodzielną skargę kasacyjną wniosła skarżąca. Skarżący zarzucili błędną interpretację prawa materialnego, a mianowicie art. 65 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że skarga podlegała odrzuceniu, bowiem błędnie skierowano ją do Wojewody zamiast do Rady Gminy Stegna. Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwej ocenie przez Sąd I instancji zebranego materiału dowodowego co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, że skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało skierowane do Rady Gminy w Stegnie. Zarzuciła także naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd I instancji uznał, że wniesienie skargi przez skarżących nastąpiło bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnieść się należy do podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegające na niewłaściwej ocenie przez Sąd I instancji zebranego materiału dowodowego co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dla prawidłowego określenia podstaw skargi kasacyjnej nie wystarczy jedynie wskazać, czy naruszenie dotyczy prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Konieczne jest także podanie konkretnego przepisu lub przepisów, których naruszenia zdaniem strony skarżącej dopuścił się sąd I instancji. Należy również uzasadnić, na czym naruszenie to polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domyślać się, który przepis prawa strona skarżąca miała na uwadze. Z tego też powodu powyższy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych stwierdzić należy, że ich rozstrzygnięcie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy złożenie pisma, stanowiącego w ocenie skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, do wojewody zamiast do właściwego organu gminy, który wydał kwestionowaną w postępowaniu uchwałę, skutkować powinno przekazaniem pisma przez wojewodę do organu w trybie art. 65 k.p.a. i tym samym stanowić podstawę do stwierdzenia, że strony skutecznie wystąpiły z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego? Stosownie do art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną w pełni aprobuje stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1995 r. sygn. akt II SA 105/95 (publ. ONSA z 1996 r., Nr 2, poz. 81). W postanowieniu tym Sąd wyjaśnił, że ustawa o samorządzie terytorialnym wprowadziła dwa zasadnicze, odrębne systemy badania zgodności uchwał organów gminy z prawem. Jeden z nich to badanie legalności uchwał organów gmin przez organy nadzoru, do których należy wojewoda. Te uprawnienia wojewody jako organu nadzorczego nad działalnością komunalną należą do jego własnych kompetencji. Realizuje on je bezpośrednio i w całości we własnym zakresie, niezależnie od tego, czy i od kogo wpłynął do niego wniosek o unieważnienie określonej uchwały organu gminy. Z tych względów wniesienie do wojewody podania o unieważnienie uchwały rady gminy z powodu jej niezgodności z prawem jest skierowaniem żądania do organu właściwego w sprawie. Jednakże, w takiej sytuacji przepisy art. 65 i 66 k.p.a., a także art. 231 i 243 k.p.a. nie mają zastosowania. Zajęte przez wojewodę stanowisko w związku z takim żądaniem, to jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego lub udzielenie informacji o braku podstaw do jego wydania, kończy postępowanie nadzorcze przed wojewodą jako organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w tym trybie. Zwrócić należy uwagę również na to, że powyższe uprawnienia nadzorcze wojewody nie są uzależnione ani od przedmiotu uchwały, ani od tego, czy i czyje indywidualne interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone jej treścią. Drugim systemem kontroli legalności uchwał organów gmin jest tzw. skarga powszechna do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przysługuje ona każdemu, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. Jest to regulacja odmienna od uprawnień organów nadzoru. Dopuszczalność takiej skargi powstaje dopiero "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia". Celem warunku bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia jest umożliwienie organowi gminy przeprowadzenia samokontroli podjętej uchwały i ewentualnego dokonania jej odpowiedniej reasumpcji bez konieczności kierowania sprawy na drogę sądowej kontroli legalności uchwały. Pozostaje to w ścisłym związku z istotą samorządności i zasadą samodzielności gmin w wykonywaniu lokalnych zadań publicznych. Porównanie powyższych dwóch systemów badania zgodności z prawem uchwał organów gmin, odmienny zakres podmiotowy i przedmiotowy środków prawnych służących temu badaniu oraz odrębny tryb ich realizacji dowodzą, że nie ma związków proceduralnych między środkami nadzoru służącymi organom nadzoru nad działalnością komunalną a powszechną skargą sądową przewidzianą w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zarówno językowa wykładnia art. 101 ust. 1 tej ustawy, jak i wykładnia systemowa jej przepisów prowadzą do wniosku, że "wezwanie do usunięcia naruszenia", o jakim mowa w art. 101 ust. 1, stanowiące warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, musi być skierowane do organu samorządowego znajdującego się w ramach struktury organizacyjnej danej gminy. Żądanie unieważnienia uchwały organu gminy skierowane do organu nadzoru uruchamia wyłącznie postępowanie nadzorcze w ramach własnych, samodzielnych kompetencji tego organu do badania legalności uchwał organów gminy i nie zastępuje wezwania, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie wyłączone jest zastosowanie przepisu art. 65 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że w niniejszym postępowaniu Wojewoda nie wydał ani rozstrzygnięcia nadzorczego ani też nie wydał postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Pismo skarżących zostało przesłane radzie gminy w trybie art. 229 k.p.a., a zatem w trybie skargowym określonym w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Abstrahując od zasadności takiego przekazania wyjaśnić należy, że fakt, że następnie organ gminy wydał uchwałę stwierdzającą, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie, nie mogło mieć wpływu na podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie. Jak już bowiem wyżej wskazano, nie doszło do skutecznego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a akta sprawy w żaden sposób nie potwierdzają twierdzeń skarżących jakoby ustalali oni z Wojewodą konieczność przekazania pisma jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z tych też przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi. ----------------------- 5 6