II GSK 43/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 215/10 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 5 października 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 215/10 oddalił skargę W. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] października 2009 r. skarżący wystąpił do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, powołując się na bardzo trudną sytuację finansową, życiową i zdrowotną swojej rodziny. ZUS decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku skarżącego, ZUS decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. ZUS podał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż skarżący osiąga miesięczny dochód z tytułu emerytury w kwocie [...] zł netto, wypłacanej przez Wojskowe Biuro Emerytalne, a jego żona osiąga dochód z tytułu renty w kwocie [...] zł netto, wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką L., która otrzymuje rentę socjalną w wysokości [...] zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie. Miesięczny dochód rodziny skarżącego kształtuje się na poziomie [...] zł netto. Na podstawie dołączonego do wniosku oświadczenia o stanie majątkowym oraz podania o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono, że wysokość stałych miesięcznych wydatków, jakie ponosi rodzina skarżącego wynosi ok. [...] zł, w tym: czynsz – [...] zł, energia – [...] zł, gaz – [...] zł, telefon – [...] zł, internet – [...] zł. Skarżący posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu w wysokości [...] zł, zaciągniętych kredytów – [...] zł, w "firmach prywatnych" – [...] zł, u osób fizycznych – [...] zł. Organ ustalił również, że zadłużenie z tytułu kredytów skarżący reguluje w miesięcznych ratach po 184 zł, natomiast zaległości wobec firm prywatnych dochodzone są w trybie egzekucji prowadzonej przez komornika sądowego, który do chwili obecnej nie umorzył postępowania w sprawie. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, o którym mowa w art. 28 u.s.u.s. Wystarczającej przesłanki do umorzenia należności nie stanowi również, akcentowana we wniosku, trudna sytuacja materialna. Z załączonych do wniosku dokumentów wynikało bowiem, że skarżący spłaca zaciągnięte kredyty w miesięcznych ratach po [...] zł, co oznacza, że reguluje zobowiązania wobec innych wierzycieli z pominięciem ZUS. Organ zauważył przy tym, że istnieje możliwość udzielenia ulgi w spłacie należności z tytułu składek w formie dostosowanego do możliwości płatniczych dłużnika układu ratalnego. Zdaniem ZUS, nie może stanowić skutecznego argumentu w sprawie podnoszony we wniosku zły stan zdrowia skarżącego i członków rodziny, ponieważ skarżący rozpoczął i kontynuował prowadzenie działalności gospodarczej, pomimo istniejących od dawna problemów zdrowotnych rodziny - od 1986 r. skarżący leczy się w poradni zdrowia psychicznego, a jego żona od 1985 r. jest na rencie inwalidzkiej, natomiast córka od 10 lat jest leczona z powodu przewlekłej choroby - schizofrenii paranoidalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalając skargę na powyższą decyzję podzielił pogląd organu o niespełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddały go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Stan faktyczny został ustalony dokładnie oraz wyjaśniono wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie zarówno treść art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s., jak i wydane na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Powołane rozporządzenie przewiduje możliwość umorzenia należności jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Sąd pierwszej instancji podał że, w przypadku skarżącego nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. WSA podkreślił, że art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymienia w pkt 1 – 6 okoliczności, które pozwalają na uznanie, że zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu przepisów ustawy, dająca podstawę do umorzenia należności. Są to m.in. takie okoliczności jak śmierć dłużnika, który nie pozostawił żadnego majątku, oddalenie przez Sąd wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania upadłościowego z określonych przyczyn, stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, ustalenie, że wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, czy też ustalenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zdaniem Sądu, żadna z tych okoliczności nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie, bowiem poza sporem jest, że skarżący reguluje część swoich zadłużeń na rzecz innych podmiotów w ratach po 184 zł miesięcznie, a ponadto wobec skarżącego prowadzona jest egzekucja sądowa. Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dla uznania, iż zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. istotne są okoliczności wskazane w ustawie, natomiast okoliczności dotyczące trudnej sytuacji materialnej i życiowej mogą być brane pod uwagę przy rozważaniu przesłanek umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określonych w rozporządzeniu. WSA podniósł, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), a także w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2) oraz w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Sąd pierwszej instancji zauważył, że choć sytuacja materialna rodziny skarżącego jest trudna, to jednak dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej oraz że mimo to rodzina nie jest pozbawiona pomocy ze strony Państwa, o czym świadczą przyznane rodzinie w czerwcu i październiku 2009 r. specjalne zasiłki celowe na pokrycie kosztów leczenia. Konkludując, WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, aby ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie był w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny, a zwłaszcza, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W. D. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucił: 1. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: a. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (stanowiącego w tym przypadku "prawo materialne" dla sądu administracyjnego), tj. naruszenie art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji, oparcie się zarówno przez organy ZUS jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. na fragmentarycznym materiale dowodowym, co spowodowało jako dalszą konsekwencją błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, iż zaskarżone decyzje administracyjne, były wydane zgodnie z prawem, gdzie rażąco naruszały one zarówno przepisy prawa administracyjnego materialnego, jak i prawa administracyjnego procesowego; b. art. 28 u.s.u.s. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie zarówno przez organy administracji jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., że wobec skarżącego nie zachodzi "uzasadniony przypadek" uzasadniający umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji były niewłaściwe ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji i błędne ustalenie, że skarżący posiada dochody które umożliwiłyby mu uregulowanie jego zaległości wobec ZUS, czy chociażby zawarcie układu ratalnego i spłacanie zaległości. Zdaniem skarżącego, w sposób dostateczny wykazał on, że pomimo posiadania przez niego i rodzinę skromnych dochodów nie jest w stanie bez uszczerbku koniecznego dla siebie i rodziny uregulować zaległości wobec ZUS. Regulowanie ich spowodowałoby, że rodzina skarżącego pozbawiona zostałaby podstaw egzystencji i musiałaby przejść na wyłączne utrzymanie pomocy społecznej. W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. rozpatrując niniejszą sprawę oparł się na fragmentarycznym i niekompletnym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organy administracji, co spowodowało, iż również on uznał, że nie zachodzą wobec skarżącego przesłanki do umorzenia należności, a w konsekwencji przyjęcia tego błędnego stanowiska, oddalił skargę utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385). W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. twierdząc, że w tym przypadku stanowi on dla sądu administracyjnego prawo materialne. W tym miejscu należy zauważyć, że wspomniany zarzut nie został sformułowany właściwie, gdyż skarżący nie uwzględnił podziału art. 77 k.p.a. na dalsze jednostki redakcyjne – paragrafy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest pogląd skarżącego, że art. 77 k.p.a. stanowi dla sądu administracyjnego przepis prawa materialnego. Powołany przepis, który normuje kwestie związane z gromadzeniem i oceną dowodów należy niewątpliwie zaliczyć do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. W związku z tym podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Odstępstwo od tej reguły jest dopuszczalne, ale jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010 r., nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (s. 22 i 23 uzasadnienia). Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od określenia, czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienie jakiego dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, że podniesiony w niej zarzut nawiązuje do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, stanowi dostateczną podstawę do identyfikacji zarzutu. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że omawiany zarzut nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W związku z tak zredagowanym zarzutem należy zauważyć, że jak już wspomniano obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Powołany przez stronę art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne (litery), w których zostały określone przesłanki uchylenia decyzji lub postanowienia. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała, która z trzech przyczyn uwzględnienia skargi została niesłusznie pominięta przez Sąd pierwszej instancji. Wniosków w tym zakresie nie sposób także wyprowadzić z uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż omawiany zarzut w ogóle nie został uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na wadliwe określenie naruszonego przepisu oraz zaniechanie uzasadnienia zarzutu należało uznać go za chybiony. W rozpoznawanej sprawie został sformułowany także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 u.s.u.s. Formułując omawiany zarzut skarżący także nie uwzględnił, że art. 28 u.s.u.s. podzielony jest na jednostki redakcyjne – ustępy i punkty. Już tylko z powodu niewskazania konkretnego przepisu, który naruszył Sąd pierwszej instancji, zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za niesłuszny. Dodać także należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miało polegać naruszenie powołanego przepisu, jaką wykładnię przyjął Sąd pierwszej instancji, z jakich przyczyn jest ona nieprawidłowa i jaka według skarżącego należy ten przepis rozumieć. Lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej tylko ogólnikowo nawiązuje do podniesionego zarzutu, nie odnosząc go do okoliczności konkretnej sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi, że Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą tego Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. Wskazane wady skargi kasacyjnej w zakresie formułowania zarzutów i ich uzasadnienia sprawia, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.