II OSK 1812/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K.-F., B. F., K. F. oraz M. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 441/10 w zakresie odrzucenia skargi E. K.-F., B. F., K. F. oraz M. F. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 27 stycznia 2010 r. nr XLIX/2/2010 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu oddala skargę kasacyjną. W dniu 6 maja 2010 r. do Urzędu Gminy Kosakowo wpłynęła skarga E. K.-F., B. F., K. F. i M. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 27 stycznia 2010 r. nr XLIX/2/2010. Na mocy postanowienia z dnia 6 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił przedmiotową skargę stwierdzając, że skarżący uchybili terminowi do jej wniesienia. Sąd pierwszej instancji przyjął, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, (uchwała składu Siedmiu Sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07), że art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. odnajduje zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie tym przepisem skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd Wojewódzki argumentował, że w dniu wniesienia przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczął bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi. Bez znaczenia pozostawało, że sprawa udzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie była otwarta. W okresie biegu sześćdziesięciodniowego terminu organ mógł udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu stałby się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpocząłby bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Brak reakcji ze stron organu skutkował tym, że skarga mogła zostać wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni liczonych od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sporządzona przez Radę Gminy Kosakowo odpowiedź została doręczona skarżącym w dniu 7 kwietnia 2010 r. tj. po upływie sześćdziesięciodniowego terminu liczonego od wezwania tego organu przez E. K.-F., B. F., K. F. oraz M. F. do usunięcia naruszenia prawa (po [...] kwietnia 2010 r.). Z tego względu złożoną w dniu 6 maja 2010 r. skargę, jako spóźnioną należało odrzucić. W drugiej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł dodatkowo, iż w dniu 19 marca 2010 r. skarżący złożyli skargę na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 27 stycznia 2010 r. nr XLIX/2/2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych w uchwale działek w Pogórzu, gmina Kosakowo przy ul. Słowackiego. Wskazana skarga została przesłana do Sądu Wojewódzkiego i zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 302/10. W powołanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 15 czerwca 2010 r. odrzucił skargę z uwagi na nieuzupełnienie braków fiskalnych tego pisma w przepisanym terminie. Z okoliczności przedstawionych w obydwu skargach wynikało, iż uchwała organu zaskarżona w niniejszej sprawie, w dniu jej wniesienia, była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego na skutek złożonej przez te same, co w przedmiotowym postępowaniu osoby skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 302/10. Z tego też względu, wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. powołaną skargę należało odrzucić. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2010 r. skargę kasacyjną wnieśli E. K.-F., B. F., K. F. oraz M. F. zarzucając mu: 1) naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię opartą na sprzecznej z literalnym brzemieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07), a nadto przy założeniu zgodności uchwały z cytowanym przepisem błędnym przyjęciu przez Sąd, iż dzień udzielenia odpowiedzi przez organ jest dniem doręczenia stronie tej odpowiedzi, a nie dzień jej faktycznego udzielenia; 2) naruszenia art. 58 § 1 ust. 4 p.p.s.a. poprzez błędne nadanie sprawie sygnatury II SA/Gd 441/10 w związku z zawisłością sprawy II SA/Gd 302/10 w sytuacji, gdy z treści skarg wynika, iż winny zostać rozpatrywane łącznie. 3) naruszenie w postępowaniu w sprawie II SA/Gd 302/10, na której rozstrzygnięcie powołuje się Sąd pierwszej instancji, przepisu art. 222 p.p.s.a. poprzez wezwanie skarżącego do uiszczenia opłaty od skargi w sytuacji, kiedy z treści kolejnej identycznej skargi wynikać miałoby, iż podlega ona odrzuceniu. 4) zaistnienie nieważności postępowania z uwagi na wydanie w sprawach rozpoznawanych pod sygnaturami II SA/Gd 302/10 i II SA/Gd 441/10 postanowień o odrzuceniu skarg, co uniemożliwiło skarżącym obronę ich praw skutkując nieważnością postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych udzielonej skarżącym. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący kasacyjnie podnieśli, iż nie podzielają stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w powoływanej przez Sąd pierwszej instancji uchwale odnoszącego się do relacji terminów ujętych w art. 53 § 2 p.p.s.a. Literalne brzmienie tego przepisu nakazywało przyjąć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przysługuje stronie bez względu na to czy organ złożył odpowiedź przed upływem sześćdziesięciu dni, czy po upływie tego okresu. Istotne jest, aby odpowiedź była udzielona w dacie złożenia skargi. Ponadto błędnym było twierdzenie, iż datą udzielenia przez organ odpowiedzi stronie, jest data doręczenia tej odpowiedzi skarżącym. Zdaniem skarżących była nią data nadania przez organ odpowiedzi w placówce Poczty Polskiej. Następnie podnieśli, że odrzucona w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą II SA/Gd 302/10 skarga, nie skutkowała zaistnieniem stanu powagi rzeczy osądzonej. Strona mogła zatem wnieść skargę ponownie, pod warunkiem dokonania tej czynności w przepisanym terminie. Skarżący aby dochować przepisanego terminu (art. 53 § 2 p.p.s.a.) złożyli skargę w dniu 6 maja 2010 r. Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie wezwał strony do uiszczenia opłaty, pomimo nadania sprawie nowej sygnatury. Stwierdził przy tym zawisłość sprawy. Zdaniem skarżących, w przypadku stwierdzenia zawisłości sprawy sąd winien był rozważyć potraktowanie nowej skargi, jako pisma w sprawie II SA/Gd 302/10. Sąd pierwszej instancji w sprawie II SA/Gd 302/10 zobligowany był przed wezwaniem skarżących kasacyjnie ustalić, czy skarga podlegała odrzuceniu z innych przyczyn. W związku z powyższym, doprowadzenie przez dwa różne składy sądu poprzez sprzeczne orzeczenia do zablokowania możliwości dochodzenia przez skarżących ich prawa winno skutkować nieważnością postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi. Skarżący kasacyjnie starali się dowieść, iż Sąd naruszając powołane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, wydał w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą II SA/Gd 441/10 wadliwe rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Twierdzenia te jednak nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy przyjął, że skarżący kasacyjnie uchybili terminowi do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną w pełni podziela argumentację przytoczoną w uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07). Treść wskazanego orzeczenia została szeroko i poprawnie powołana w postanowieniu Sądu pierwszej instancji, dlatego zbędnym jest jego ponowne przytaczanie. Wartym zauważenia jest, że skarżący kasacyjnie, wyrażając swoją dezaprobatę dla stanowiska przedstawionego w uchwale, dotyczącego sposobu obliczania terminu w którym podmiot wzywający do usunięcia naruszenia prawa winien złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie przedstawili jakiejkolwiek argumentacji dowodzącej jego nieprawidłowości. Ograniczyli się jedynie do stwierdzenia, że inna niż wskazana przez nich wykładnia tego przepisu narusza prawa obywateli do dochodzenia swoich roszczeń w postępowaniu sądowym. Takie stanowisko z pewnością trzeba uznać co najmniej za niewystarczające. Należy zauważyć, że podmiot, który nie otrzymał odpowiedzi na wezwanie przesłane organowi, może dysponować dłuższym terminem do wniesienia skargi niż podmiot, któremu odpowiedź została doręczona w terminie. Wyrażone w uchwale stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jeszcze bardziej przychylne dla strony. Jeżeli w okresie sześćdziesięciu dni od dnia wysłania przez podmiot wezwania zostanie doręczona mu sporządzona przez organ odpowiedź, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni w którym podmiot może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Podmiot wzywający organ do usunięcia naruszenia prawa może zatem dysponować okresem dłuższym na złożenie skargi. Warunkiem maksymalnego wydłużenia tego okresu jest brak doręczenia przez organ odpowiedzi na wezwanie w trzydziestodniowym terminie liczonym od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Bez względu na to okres przewidziany do złożenia skargi w każdym przypadku nie może być krótszy niż trzydzieści dni. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, termin trzydziestodniowy liczony jest od momentu doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, nie zaś jak twierdzą E. K.-F., B. F., K. F. i M. F., od dnia jej wysłania przez organ. Taka interpretacja byłaby korzystna dla skarżących kasacyjnie. Pozostaje jednak w sprzeczności z językową wykładnią art. 53 p.p.s.a., która jest stosowana przed innymi metodami wykładni, zwłaszcza przed wykładnią celowościową, czy funkcjonalną. W art. 53 p.p.s.a. ustawodawca wyraźnie posługuje się twierdzeniem "od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Nie sposób zatem uznawać, iż "doręczenie" odpowiedzi będzie równoznaczne z jej "nadaniem" (z wyjątkiem sytuacji, w której doręczenie i nadanie pisma nastąpiło w tym samym dniu). Brak także podstaw, aby uznać, iż wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga nie powinna zostać odrzucona z uwagi na zawisłość sprawy w innym, wcześniej zainicjowanym postępowaniu. Skarżący kasacyjnie nie kwestionowali, że zarówno sprawa rozpoznawana pod sygnaturą II SA/Gd 302/10 oraz SA/Gd 441/10 dotyczą tego samego przedmiotu oraz występują w nich te same strony. Biorąc pod uwagę, że sprawa rozpoznana pod sygnaturą II SA/Gd 302/10 została wszczęta jako pierwsza, strona do momentu jej zakończenia nie mogła ponownie wszczynać w tym samym przedmiocie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę w sprawie o sygn. II SA/Gd 302/10 na mocy wydanego w dniu 15 czerwca 2010 r. do tego czasu odrzuceniu podlegała każda wniesiona skarga (w tym zarejestrowana pod sygn. II SA/Gd 441/10) dotycząca identycznego jak w sprawie o sygn. II SA/Gd 302/10 przedmiotu, której stronami były identyczne, jak w powołanej sprawie podmioty. Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę wniesioną w przedmiotowej sprawie również i z tego powodu. Zdaniem skarżących, w przypadku stwierdzenie zawisłości sprawy sąd winien był rozważyć potraktowanie nowej skargi, jako pisma w sprawie II SA/Gd 302/10. Stanowisko to jednak nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu nie zawarto informacji, że tożsama sprawa toczy się pod inną sygnaturą. Poza tym pismo zatytułowane "skarga", zostało złożone bez jakiegokolwiek pisma przewodniego, co jednoznacznie sugeruje, że stanowi ono pismo wszczynające postępowanie. Stanowisko to jest uzasadnione również dlatego, że w/w pismo nie zostało wniesione bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lecz zgodnie z procedurą przewidzianą dla skargi przez ustawodawcę w art. 54 p.p.s.a. W świetle przytoczonych wyżej argumentów, nie można przyznać skarżącym kasacyjnie racji, jakoby w przedmiotowej sprawie zachodziła nieważność postępowania z uwagi na brak możliwości realizacji swoich praw przez E. K.-F., B. F., K. F. i M. F.. Skarżący kasacyjnie mieli taką możliwość w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą II SA/Gd 302/10. Nieuzupełnienie przez nich braków fiskalnych skargi w powołanym terminie nie może być powodem zrzucania odpowiedzialności za stan zaistniały w obydwu sprawach na Wojewódzki Sąd Administracyjny. Odnosząc się z kolei do podniesionego przez skarżących kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 222 p.p.s.a. w sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod sygnaturą akt II SA/Gd 302/10, należy zaznaczyć, iż badając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny rozstrzygać czy naruszono przepisy postępowania sądowoadministracyjnego w innej sprawie. W świetle przeprowadzonej wyżej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.