III SA/Łd 21/10

Dnia 7 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 roku sprawy ze skargi I. C. i K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację i wykonanie zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz I. C. i K. C. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] Zarząd Powiatu [...] na podstawie art. 29 ust. 1, 3 i 5, art. 29a ust. 1 pkt 2, art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z § 55 ust. 1 pkt 4 oraz § 77 i § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki wodnej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) oraz art. 104 k.p.a. odmówił I. Cz. wyrażenia zgody na lokalizację i wykonanie zjazdu publicznego z drogi powiatowej Nr [...] E. (ul. P. ul. S. ) – K. – S. (ul. N. - ul. J.) w ul. J. w miejscowości S. Gmina O. do działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracji podniósł, iż w dniu 23 kwietnia 2009 roku wystąpił do Powiatowej Komisji do Spraw Zarządzania Ruchem w Powiecie [...] o wydanie opinii dotyczącej lokalizacji projektowanego zjazdu. W piśmie z dnia 21 maja 2009 roku, stanowiącym odpowiedź na zapytanie organu, Powiatowa Komisja do Spraw Zarządzania Ruchem w Powiecie [...] wskazała, iż w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych usytuowanie planowanego zjazdu w obrębie zatoki autobusowej jest niedozwolone. Lokalizacja projektowanego zjazdu, usytuowanego wprost do zatoki autobusowej stanowiłaby bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla osób korzystających z przystanku, jak i dla pozostałych uczestników ruchu drogowego. Od powyższej decyzji I. Cz. wniosła odwołanie, w którym podniosła, iż przy ul. J., na której planowany jest zjazd, w zatoczce tej samej do której przylega jej działka jest położony wjazd do działki o nr [...] i w niczym to nie koliduje ani nie jest bezpośrednim zagrożeniem dla osób korzystających z przystanku autobusowego. Pokreśliła, iż jej działka jest działką o charakterze handlowym, co powoduje, że dla celów prowadzonej działalności gospodarczej i budowy obiektu budowlanego konieczny jest zjazd. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż przyczyną odmowy wyrażenia zgody na lokalizację i wykonanie zjazdu publicznego z drogi powiatowej Nr [...] E. (ul. P. ul. S. ) – K. – S. (ul. N. - ul. J.) w ul. J. w miejscowości S. Gmina O. do działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] był interes społeczny, bowiem zgoda na zjazd spowodowałaby pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Lokalizacja zjazdu w proponowanym przez stronę miejscu tj. wprost do zatoki stanowiłoby bezpośrednie zagrożenie dla osób korzystających z przystanku, jak i dla ruchu drogowego. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 ust.1. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (art. 29 ust. 4). Z kolei warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, póz. 430). W myśl § 77 cytowanego rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom bezpieczeństwa ruchu drogowego, wymiarów gabarytów pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszego. Naczelną jednak zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Odwołując się bowiem do ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z faktem bezpośredniej dostępności "przylegania" działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych stanowi między innymi, o konieczności uzyskania zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi publicznej do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Jest to więc klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji może, a nie musi, wyrazić zgodę po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń i wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. Odnosząc się natomiast na tle przedstawionych okoliczności faktycznych do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz istnienia z tej samej drogi wjazdu na działkę oznaczoną nr ewidencyjnym [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż strona nie złożyła żadnych wniosków dowodowych na okoliczność wykazania braku innej możliwości dojazdu niż przedstawiona we wniosku o wyrażenie zgody na uzgodnienie lokalizacji zjazdu. Podniesiona natomiast okoliczność, że inna nieruchomość (oznaczona nr [...]) przylegająca do tej samej drogi powiatowej - ul. J. w S. posiada wjazd z tej drogi, nie przesądza o konieczności wyrażenia zgody na bezpośredni zjazd w przypadku wnioskodawczyni. Działka, na której planowany jest zjazd usytuowana jest wzdłuż zatoki autobusowej, co stanowi główną przeszkodę w wyrażeniu zgody na jego lokalizację. Podejmując decyzję o ustanowieniu zjazdów z drogi publicznej, jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998 roku, sygn. II SA 705/98, .zarząd drogi musi kierować się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze, któremu z pewnością zagraża nadmierna liczba zjazdów, szczególnie z dróg o dużym natężeniu ruchu. Skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła skarżąca – I. Cz. oraz K. Cz. W uzasadnieniu skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu skarżący wskazali, iż nie zgadzają się z treścią zaskarżonej decyzji. Podkreślili, że działka stanowiąca ich własność przylega do zatoczki przystanku autobusowego, do której z działek sąsiednich i bezpośrednio przylegających usytuowane są zjazdy. Skarżący wskazali, iż do stanowiącej ich własność działki nie ma innej drogi dojazdu, co wynika z załączonej do odwołania mapki sytuacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego a mianowicie art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007r. poz.118 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz.430). Zgodnie z treścią art.29 ust.1 wymienionej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W myśl art.29 ust.4 cytowanej ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie z treścią § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz.430) zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Z przepisu art.29 ust.1 ustawy z 21 marca 1985r. wynika, iż zarządca drogi, w drodze decyzji administracyjnej, wyraża zgodę na budowę zjazdu. W przepisie tym nie sprecyzowano dokładnie kryteriów koniecznych do wyrażenia takiej zgody. Oznacza to, iż decyzja taka jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Należy zaznaczyć, iż uznanie administracyjne dotyczy sytuacji gdy przepisy prawne przewidują możliwość różnego rozstrzygnięcia sprawy. W ramach uznania administracyjnego organ ma pewną swobodę rozstrzygnięcia co nie oznacza dowolności w wyborze sposobu załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie winno być właściwie i w sposób przekonujący uzasadnione. Winno ono zawierać motywy potwierdzając zasadności takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy wyroku z dnia 19 grudnia 1990r. w sprawie I PR 170/90 (Wokanda nr 7 z 1991r. ) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1981r. w sprawie S.A. 974/81(ONSA nr 1 z 1981r. poz.49) i z dnia 13 lutego 1997r. w sprawie V S.A. 246/96(ONSA nr 1 z 1998r. poz.15). Analiza przepisów ustawy z 21 marca 1985r. i rozporządzenia z 2 marca 1999r. wskazuje, iż zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Jednym z takich wymogów jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wymagań ruchu pieszych. Zarządca drogi winien zatem rozważyć czy wykonanie zjazdu ograniczyłoby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego w tym także pieszych. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2007r. w spr. I OSK 1148/06 (Lex nr 382712), z 13 lutego 2001r. w spr. II SA 770/00 (Lex nr 53363), z 31 marca 1999r. w spr. II SA 188/99 (Lex nr 46764) i z 15 lipca 1998r. w spr. II SA 705/98 (Lex nr 41384) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 maja 2007r. w spr. IV SA/Wa 395/07 (Lex nr 344919) i z 14 września 2005r. w spr. VI SA/Wa 428/05 (Lex nr 192958). W rozpoznawanej sprawie organy administracji odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącej gdyż planowany zjazd znajdowałby się w obrębie zatoki autobusowej co stanowiłoby zagrożenie dla osób korzystających z przystanku autobusowego oraz dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przekonaniu sądu kwestia ta nie została dokładnie wyjaśniona. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika dokładnie jak ma przebiegać zjazd do działki skarżących. W aktach administracyjnych znajduje się plan miejscowości S., na którym zaznaczono działki usytuowane przy ul. J. w tym działkę I. i K. Cz. Na planie znajduje się również naniesiona długopisem strzałka z podpisem "przewidywany zjazd". Strzałka ta nie określa jednak dokładnie jak miałby przebiegać zjazd do działki skarżących. Plan ma charakter bardzo ogólny i nie zaznaczono na nim przebiegu zjazdu. Na planie nie zostało również zaznaczone gdzie znajduje się zatoka autobusowa. Plan ten nie zawiera miejsca gdzie usytuowano przystanek autobusowy wraz z zatoką. Skoro na planie nie został zaznaczony dokładnie przebieg zjazdu z ul. J. do działki skarżących ani też nie zaznaczono usytuowania zatoki autobusowej to nie można sprawdzić czy planowany zjazd jest faktycznie w obrębie zatoki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż do SKO nadesłano kserokopie zdjęć z miejsca, w którym zaplanowano zjazd. W aktach administracyjnych brak jest jednak tych zdjęć. Akta administracyjne nadesłane do sądu są zresztą bardzo skromne. Zawierają zaledwie kilkanaście stron. Analiza uzasadnień decyzji organów administracji obu instancji wskazuje, iż organy dysponowały obszerniejszym materiałem dowodowym. Akta nadesłane do sądu nie zawierają jednak pełnego materiału dowodowego. Znajduje się w nich jedynie plan miejscowości S., w którym nie określono dokładnie przebiegu planowanego zjazdu do działki skarżących ani nie zaznaczono usytuowania zatoki autobusowej. W oparciu o tak ogólnikowy plan nie można skontrolować prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji w przedmiocie wniosku skarżącej. Zakładając nawet, iż planowany zjazd rzeczywiście znajduje się w obrębie zatoki autobusowej, choć nie wynika to z akt administracyjnych, to i tak uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji nie odpowiadają wymogom określonym w art.107 § 3 kpa. Należy zaznaczyć, iż decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na budowę zjazdu ma charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie winno być zatem w sposób właściwy i przekonujący uzasadnione. Powinno ono zawierać szczegółowe wyjaśnienie motywów przyjętego rozstrzygnięcia Uzasadnienia organów obu instancji nie spełniają tych wymogów. Organy administracji uznały, iż planowany zjazd stanowiłby zagrożenie dla osób korzystających z przystanku autobusowego oraz dla bezpieczeństwa drogowego. Nie zostało jednak dokładnie wyjaśnione na czym polega to zagrożenie. Skarżąca zarówno w odwołaniu jak i skardze kwestionowała istnienie takiego zagrożenia powołując się na to, iż sąsiednia działka (nr [...]) posiada podobny zjazd. Skoro skarżąca kwestionowała istnienie zagrożenia na które powołują się organy to należało dokładnie wyjaśnić dlaczego planowany zjazd stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz dla osób korzystających z przystanku. Decyzja mająca charakter uznaniowy winna zawierać dokładne i przekonujące uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia tak aby strona wiedziała dlaczego jej wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Nie jest wystarczającym poprzestanie na ogólnej argumentacji. Decyzje organów obu instancji nie wyjaśniają dlaczego planowany zjazd stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz dla osób korzystających z przystanku autobusowego. Uzasadnienia obu decyzji nie spełniają zatem wymogów rozstrzygnięć wydawanych w ramach uznania administracyjnego. Z akt administracyjnych nie wynika również czy odwołanie skarżącej zostało wniesione w wymaganym terminie. Na decyzji organu I instancji znajduje się podpis I. Cz., iż decyzję otrzymała 30 czerwca 2009r. Na odwołaniu natomiast znajduje się pieczęć, iż wpłynęło ono do SKO w dniu 15 lipca 2009r. czyli jeden dzień po upływie wymaganego terminu. Nie wiadomo czy odwołanie to skarżąca złożyła osobiście czy też wysłała za pośrednictwem poczty. W sytuacji gdyby odwołanie wniesiono za pośrednictwem poczty to w aktach brak jest koperty, w której wysłano przesyłkę. Kwestia ta nie została wyjaśniona. Z akt administracyjnych nie wynika zatem czy został zachowany termin do wniesienia odwołania. Reasumując sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji nie wyjaśniły dokładnie przebiegu planowanego zjazdu do działki skarżących ani usytuowania zatoki autobusowej na ul. J. Nadesłane akta administracyjne są niekompletne. Rozstrzygnięcia organów administracji nie odpowiadają również wymogom określonym w art.107 § 3 kpa. Nie zostało także wyjaśnione czy odwołanie skarżącej zostało wniesione w wymaganym terminie. Organy administracji naruszyły przepisy art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim należy wyjaśnić czy odwołanie I. Cz. zostało wniesione w wymaganym terminie. W sytuacji gdyby okazało się, że termin do wniesienia odwołania został zachowany należy uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty, z których wynikałoby jak ma przebiegać planowany zjazd z ul. J. do działki skarżących oraz gdzie usytuowany jest przystanek autobusowy wraz z zatoką. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać jego wnikliwej analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie przy czym wydane rozstrzygnięcie winno odpowiadać wymaganiom określonym w art.107 § 3 kpa. Należy również odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze. a.ł.