II SA/Kr 583/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. M. i G. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 19 lutego 2007 r., na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie wykonywania nasypów ziemnych w związku z remontem budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie zostało zainicjowane w dniu [...] kwietnia 2006 r. wnioskiem M.M. i G.M. oraz T.K. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2006 r. stwierdzono, że na działce nr [...] w S. , która charakteryzuje się dużym spadku terenu, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] z dnia 1 grudnia 2003 r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. , realizowana jest budowa - remont budynku mieszkalnego. J.Z. wykonał nasypy ziemne na skarpie przy realizowanym budynku mieszkalnym, nie objęte projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Ustalono, że Inwestor nawiózł ziemię, równocześnie przysypując sąsiednie działki, jak również podwyższając teren swojej działki w stosunku do działek sąsiednich. Organ I instancji, po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych przy nasypach ziemnych i sporządzeniu przez rzeczoznawcę ekspertyzy technicznej, wydał decyzję nakazującą sporządzenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dotychczas wykonane zmiany oraz nałożył obowiązek wykonania zaleceń określonych w ekspertyzie. Decyzją z dnia 23 października 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił ww. decyzję organu I instancji i stwierdził, że odstępstwo od projektu zagospodarowania działki polegające na podwyższeniu terenu przedmiotowej działki poprzez nawiezienie ziemi nie stanowi "istotnego" odstępstwa, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Analiza projektu budowlanego wskazuje, że roboty ziemne związane z nawożeniem mas ziemnych nie są związane z remontem budynku mieszkalnego. Kluczowe znaczenie ma ustalenie charakteru wykonanych robót, w szczególności, czy można im przypisać charakter "budowlanych", które mogłyby być przedmiotem rozstrzygnięcia na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Wskazał, że zastosowanie mają przepisy art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 219) oraz że wśród organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami brak organów nadzoru budowlanego. Wobec powyższego organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji wnieśli M.M. i G.M. , domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy. W ocenie odwołujących się zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego roboty wykonywane przez inwestora mają charakter robót budowlanych. Nadto skoro utwardzanie powierzchni gruntu jest uznawane za roboty budowlane (art. 29 prawa budowlanego) to tym bardziej za takie musi zostać uznane wykonanie nasypów połączone z utwardzaniem terenu. Zarzucili naruszenie art. 66 prawa budowlanego oraz brak w aktach projektu budowlanego dotyczącego inwestycji. Nadto wskazali, że organ nie zastosował się do wskazówek organu II instancji. Decyzją z dnia 18 lutego 2010 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie wykonania nasypów ziemnych na działce nr [...] w S. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że brak jest przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnień i obowiązków inwestora, który dokonał "nadsypania na własnej działce". Organ I instancji przystąpił do rozpoznania sprawy przed ustaleniem przedmiotu postępowania. W ocenie organu odwoławczego PINB w W. nie był właściwy do rozpatrzenia sprawy. Podkreślił, że roboty polegające na nadsypaniu gruntu na działce, pomimo iż skorelowane czasowo z wykonywanym remontem obiektu budowlanego nie były funkcjonalnie związane z prowadzonymi robotami budowlanymi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nawiezienie mas ziemnych stanowić będzie o powstaniu nowej budowli (w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego) tylko wtedy, jeżeli obiekt powstał w wyniku prowadzenia robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż brak jest podstaw do zakwalifikowania wykonanego obiektu ("nasypu ziemnego") do kategorii budowli. Wskazał, że dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należy ocenić nakład pracy potrzebny do wykonania danego obiektu oraz trwałość wykonanych prac. Inwestor do wykonania nasypu ziemnego użył gruntu gliniastego szarego z bardzo licznymi fragmentami płyt betonowych, cegieł itp. W związku z tym, organ odwoławczy uznał, że roboty polegające na wykonaniu nasypów ziemnych, poprzez nawiezienie gruntu i jego utwardzenie, nie stanowią robót budowlanych w efekcie których powstałaby nowa budowla, jak również dla prowadzenia takich prac nie było wymagane posiadanie przez inwestora uprzedniego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zauważył przy tym, że pomimo tego, iż obliczona przez J.P. kubatura nawiezionej masy ziemnej wynosi 467,08 m3, to wielkość ta, w ocenie organu odwoławczego, również nie daje podstaw do uznania, iż powstała nowa budowla w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Natomiast wykonane roboty ziemne miały wpływ na zaburzenie stosunków wodnych w rejonie osuwiska, co skutkuje nasileniem się procesów osuwiskowych. Podał, że konieczność zreformowania skarżonego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wynikała z nieprecyzyjnej treści wyrzeczenia decyzji z 19 lutego 2007 r., która sugerowała funkcjonalny związek wykonanego remontu budynku na działce nr [...] w S. z wykonanymi pracami ziemnymi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli M.M. i G.M.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż celowe wykonanie nasypu z ponad 840 ton ziemi nie stanowi wykonania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, art. 20 kpa w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawie, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, art. 107 § 1 kpa poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu odwołali się do stanowiska wyrażonego przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 731/2007 oraz wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. II OSK 813/2006, gdzie scharakteryzowano co należy rozumieć pod pojęciem budowli ziemnej jako obiektu budowlanego, konkludując, że wykonany przez inwestora nasyp spełnia wymogi "budowli ziemnej". Podkreślili, że powstanie nasypu jest efektem zamierzonych działań pozwanego, których celem była całkowita zmiana ukształtowania terenu i zniwelowanie skarpy na które to prace inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia. Organ II instancji nie uzasadnił wyczerpująco swoje stanowiska, że przedmiotowy nasyp nie stanowi budowli ziemnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) "ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ". Budowa to -"wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego "(art.3 pkt 6 ww. ustawy). Pojęcie obiektu budowlanego wyjaśnia art.3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez obiekt taki należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Budowla ziemna jest jedną z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym - jak wynika z treści tego przepisu - musi to być obiekt budowlany. Obiektem budowlanym jest taki obiekt , który spełnia warunki określone w art. 3 pkt 1b), czyli stanowić całość techniczno-użytkową. Ziemia z gruzem nawieziona na działkę, nawet w dużej ilości, nie mająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Ziemia taka nie stanowi zatem budowli w rozumieniu prawa budowlanego, a jej zwożenia nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych. Zgodnie z orzecznictwem NSA (m.in. wyrok z dnia 5 listopada 2003roku , IV SA 1131/02 niepubl.) niwelacja terenu, wyrównywanie poziomu gruntu, podwyższanie go - wykonywane poza terenem budowy - nie stanowią robot budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art.28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art.41 ust.1 ustawy, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Ustęp drugi tego przepisu wymienia zamkniętą listę prac, w tym niwelację terenu, uznanych za prace przygotowawcze. To z kolei oznacza, że tylko te prace - w rozumieniu ustawy - można i należy traktować jako prace przygotowawcze, przy czym w ust. 3 zawarte zostało jednoznaczne stwierdzenie, że prace przygotowawcze mogą być prowadzone jedynie na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (por. wyrok NSA sygn. II OSK 867/09, wyrok NSA sygn. II OSK 460/09). Na podstawie decyzji z dnia 1 grudnia 2003 r. Burmistrza Miasta i Gminy W. znak: [...] J.Z. realizował budowę - remont budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] S. Jak wynika z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego (k.39 akt administracyjnych) roboty budowlane ograniczone były do bryły samego budynku. Dlatego też nie można uznać, że niwelacja terenu stanowiła prace przygotowawcze na terenie budowy (por. wyrok WSA w Poznaniu sygn. II SA/Po 2383/03). Celem robót ziemnych wykonanych przez inwestora było wyprofilowanie terenu działki i roboty te nie były związane z prowadzoną przez niego inwestycją. W związku z powyższym uznać należy, że wykonane przez inwestora prace ziemne, nie związane z prowadzeniem przebudowy domu, nie stanowiły robót budowlanych. Prawo budowlane, zgodnie z art. 1, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przepisy tej ustawy dotyczą wyłącznie spraw związanych z obiektami budowlanymi (wyrok WSA w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 302/05). Jeśli tak, to prace te nie podlegają przepisom prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie posiadał zatem kompetencji do ingerowania w sprawę nawożenia ziemi na działkę inwestora. Kompetencje tego organu określa bowiem ustawa Prawo budowlane (art.80-89), a w jej przepisach brak jest normy przewidującej kompetencję w sprawie, nie pozostającego w związku z prowadzeniem robót budowlanych, nawiezienia ziemi na działkę. Wypływa stąd wniosek, że prowadzone przez organ postępowanie było bezprzedmiotowe. Dlatego też prawidłowo organ je umorzył w trybie art. 105 § 1 kpa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podnieść należy, że niezasadne jest twierdzenie skarżących, że nawieziona na działkę ziemia stanowi "budowlę ziemną". Nawiezienie ziemi, jak już wcześniej wyjaśniono, nie doprowadziło do powstania obiektu budowlanego, stanowiąc niwelację terenu. Zebrany przez organ materiał dowodowy nie upoważniał również do stwierdzenia, że stanowiło ono etap przygotowawczy do realizacji jakiejkolwiek inwestycji na przedmiotowej działce. . II Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela pogląd WSA w Rzeszowie przedstawiony w wyżej cytowanym wyroku (II SA/Rz 302/05), że potoczne rozumienie określenia "budowla ziemna" (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał, czy wykonany z ziemi kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Wykonanie niwelacji terenu cech takich nie posiada. Nie można za "budowlę ziemną" uznać bowiem każdego rozplantowania warstwy ziemi na nieruchomości, zwłaszcza nie powodującego powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalsze przyszłości wykonania jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Podstawą ochrony praw skarżących nie mogą być przepisy ustawy Prawo budowlane. Nie oznacza to, że roboty ziemne wykonane przez J.Z. nie podlegają regulacji wynikającej z innych przepisów np. ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.672, z późn. zm.), ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz.628, z późn. zm.) i ustawy z dn. 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz.822, z późn. zm.). Naruszenie przepisów ww. ustaw nie należy jednak do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.