I SA/Kr 1152/10

Sygn. akt I SA/Kr 1152/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 września 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka (spr.), Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, Inga Gołowska, Protokolant: Iwona Sadowska-Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010r., sprawy ze skargi Z. D., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 12 maja 2010r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, uchyla zaskarżoną decyzję . Decyzją 12 maja 2010 roku Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, , utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 lutego 2010 roku nr [...]którą odmówiono Z. D. umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od lutego 1999 roku do grudnia 1999 roku. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2009 roku Z. D. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku wskazał min., że działalność gospodarczą prowadził do 1999 roku, przy czym w 1999 roku usługi świadczył jedynie w miesiącach od kwietnia do czerwca i od października do grudnia, ponieważ w pozostałych miesiącach nie było zamówień i wtedy zawieszał działalność i pracował na roli. W konsekwencji za miesiące od stycznia do marca i od lipca do września nie opłacał składek ZUS. Obecnie nie może znaleźć stałej pracy i utrzymuje się z prac dorywczych i pomocy rodziców i teściów. Na utrzymaniu ma 4 dzieci, z których najstarszy P. jest poważnie chory i pozostaje w stałym leczeniu. Wychowaniem dzieci zajmuje się żona, która nie pracuje. Dodatkowo skarżący podniósł, że nie posiada pełnej dokumentacji ZUS, a ponieważ ZUS przez 8 lat nie zwracał się do niego o zapłatę zaległych składek, był przekonany, że wszystkie należności zostały uregulowane. Uzasadniając decyzję z dnia 8 lutego 2010 roku o odmowie umorzenia należności składkowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołał przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm. - dalej zwanej "u.s.u.s."), i podał, że celem dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie istnieją okoliczności uzasadniające umorzenie należności ustalił, że wobec skarżącego Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi postępowanie egzekucyjne, na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Inspektorat i jak dotąd nie stwierdzono jego nieskuteczności, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia określone w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), gdyż nie udokumentowano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, co uzasadniałoby umorzenie należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący ponownie przedstawił swoją sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną. Wskazał, że w 1999 roku pracował tylko w miesiącach od kwietnia do czerwca oraz w październiku i grudniu, a w pozostałych miesiącach zawieszał działalność gospodarczą i wtedy nie był zobowiązany di płacenia składek. Nadto przez okres ok. 2 miesięcy przebywał na zwolnieniu lekarskim i wtedy również nie prowadził działalności gospodarczej. Ponownie zarzucił, że jeśli składki były należne, to ZUS powinien wcześniej wszcząć egzekucje należnych składek. Organ ponownie rozpoznający sprawę, podzielił ustalenia organu I instancji. Utrzymując w mocy decyzję z dnia 8 lutego 2010 r., ZUS dodatkowo wskazał, że z przedłożonych w toku ponownego rozpoznawania sprawy dokumentów wynika, że sytuacja materialna rodziny jest trudna, jednak nie wykazano, by podjęte zostały jakiekolwiek działania mające na celu jej polepszenie. Skarżący pracuje dorywczo, a osiągane z tego tytułu dochody wynoszą miesięcznie ok. 1500 zł. Zona nie pracuje i zajmuje się wychowaniem dzieci, w wieku 9, 11, 17 i 20 lat. W utrzymaniu rodziny pomagają rodzice i teściowie. Rodzina skarżącego nie korzysta jednak z pomocy opieki społecznej. Również szkoła nie udzielała dzieciom skarżącego wsparcia socjalnego. Podkreślono, że od 10 lat, skarżący nie podjął żadnego legalnego zatrudnienia i nie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna. Odnośnie choroby najstarszego syna skarżącego organ podkreślił, że dołączane do wniosku dokumenty nie potwierdzają, że jego aktualny stan zdrowia powoduje konieczność sprawowania nad nim stałej opieki, tym bardziej, że opiekę nad dziećmi sprawuje żona skarżącego. Zatem w ocenie organu w sprawie nie wykazano żadnych okoliczności przemawiających za umorzeniem zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący Z. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc ponownie, że faktycznie miał zarejestrowaną działalność gospodarczą w 1999 roku, jednak jej nie prowadził, gdyż za ten rok w zeznaniu podatkowym wykazał przychód 0,00 zł. Zdaniem skarżącego ZUS zagubił dokumenty o zawieszeniu przez niego działalności gospodarczej i po dopiero po 8 latach wszczął wobec niego postępowanie, co "urąga przepisom". Dodatkowo ZUS nie uwzględnił dokumentów dotyczących jego sytuacji materialnej i rodzinnej, w szczególności dotyczących choroby syna. Nadto skarżący zarzucił, że pomimo tego, że odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji wniósł do Prezesa ZUS, zostało ono rozpoznane przez ten sam organ. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. W przedmiotowej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nakazujący wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeśli uczestniczył uprzednio w posterowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w doniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu, wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P. 57/2007, Lex Polonica nr 1974512, Trybunał Konstytucyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 roku sygn. akt III SA/Wr 865/09 i z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 6/10, oraz wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 sygn. akt I SA/Kr 721/09 orzeczenia.nsa.gov.pl). Z nadesłanych - wraz z odpowiedzią na skargę - akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu przed organem II instancji, wszczętym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Mianowicie pod decyzją organu I instancji podpisały się: z-ca Dyrektora Ł. P., st. Inspektor M. C. oraz Kierownik Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów D. K., natomiast pod decyzją organu II instancji widnieją podpisy tych samych osób, tj: się z-ca Dyrektora Ł. P., st. Inspektor M. C. oraz Kierownik Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów D. K. oraz z-ca Prezes ZUS - Dyrektor W. C. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Zatem przy wydawaniu decyzji przez organ II instancji brały udział te same osoby, wskazane z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, które brały udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej. Świadczą o tym podpisy widniejące na kartach 26 i 37 akt administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, że wskazani wyżej pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych brali udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącego o umorzenie należności w I instancji, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorących udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej.