II SA/Kr 524/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 r. sprawy ze skargi W. K. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2010 r. znak: [...] Burmistrz B. , na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie prowadzone na wniosek A.K. i H.K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. ......- działka nr .....) na teren zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] stacji paliw płynnych wraz z LPG do czasu rozpatrzenia skarg kasacyjnych od wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. przez NSA w Warszawie. W uzasadnieniu postanowienia, przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania prowadzonego z wniosku A.K. i H.K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wskazał, że wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 572/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję SKO w T. z dnia 26 stycznia 2004 r., którą uchylono decyzję organu l instancji z dnia 23 grudnia 2003 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania, stwierdzając w wytycznych, że organ l instancji winien był prowadzić postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym , stosując tryb przewidziany w art. 40 ust. 2 i art. 44 tej ustawy. Z kolei wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 354/08 WSA w Krakowie uchylił decyzję SKO w T. z dnia 21 lutego 2008 r., którą uchylono wydaną w międzyczasie decyzję organu I instancji z dnia 19 grudnia 2007 r. o umorzeniu postępowania i umorzono postępowanie oraz decyzję organu I instancji z dnia 19 grudnia 2007 r. W wytycznych Sąd nakazał dalsze prowadzenie postępowania przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2005 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał również, że od obydwóch tych wyroków WSA w Krakowie zostały złożone skargi kasacyjne, do chwili obecnej nie rozpatrzone przez NSA. W ocenie organu l instancji fakt wydania w sprawie wyroków, w których sformułowano różne zalecenia co do dalszego przebiegu postępowania uzasadnia zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na decyzję SKO w T. z dnia 21 lutego 2008r. Zażalenie na wyżej opisane postanowienie wnieśli A.K. i H.K. domagając się jego uchylenia. Zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż Sąd nie wstrzymał wykonania decyzji SKO w T. z dnia 21 lutego 2008 r. Nadto wskazali, że możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa istnieje wyłącznie w przypadku toczącego się postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że konieczne jest zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skarg na decyzję Kolegium z dnia 21 lutego 2008 r. ze względu na fakt, że obecnie w obrocie istnieją dwa wyroki sądu administracyjnego, które zawierają sprzeczne zalecenia co do dalszego postępowania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli W.K. i K.K. , domagając się jego uchylenia. Wskazali na toczące się równolegle inne postępowania dotyczące przedmiotowej stacji paliw, a mianowicie orzeczony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakaz rozbiórki nielegalnie wybudowanego "zjazdu i wjazdu" do stacji paliw, nie rozpatrzenia do chwili obecnej skargi na decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji paliw oraz postępowanie "zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na budowę wjazdów i zjazdów do stacji paliw". W ich ocenie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winno zostać umorzone, gdyż inwestycja jest nielegalna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nie zajmował się badaniem legalności funkcjonowania przedmiotowej stacji paliw płynnych. Nadto podniósł, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie umorzyły postępowanie w sprawie i decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r., który nakazał dalsze prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie administracyjną z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych postanowienie organu I instancji z dnia 14.01.2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego zostało doręczone: A.K. i H.K. w dniu 18.01.2010 r. (k.16, 17) a W.K. i K.K. w dniu 1.02.2010 r. (k.14, 15). Zażalenie na wyżej opisane postanowienie pismem z dnia [...] 01.2010 r. wnieśli A.K. i H.K. Zażalenie wpłynęło do organu I instancji w dniu 25.01.2010 r. Przy piśmie z dnia [...] .02.2010 r. (k.2) Burmistrz B. przesłał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T. uwierzytelnione kserokopie akt postępowania wraz z zażaleniem A.K. i H.K. od postanowienia z dnia 14.01.2010 r. Przesyłka nadana została w dniu 2.02.2010 r. Nie wiadomo, czy w przedstawionych organowi II instancji dokumentach znajdowały się dowody doręczenia w dniu 1.02.2010 r. W.K. i K.K. postanowienia z dnia 14.01.2010 r. , gdyż akta zawierają nieprawidłową numerację stron, a w piśmie z dnia [...] .2010 r. do SKO nie wskazano ilości stron przesyłanych kserokopii. W znajdującym się w aktach I instancji spisie akt sprawy (strona trzykrotnie oznaczonym liczbą 1) wskazano na 4 pozycje akt plus zwrotki, a w aktach przedstawionych Sądowi mają one numerację od 1 – 21. O fakcie złożenia zażalenia przez A.K. i H.K. W.K. i K.K. dowiedzieli się w dniu 16.02.2010 r., czyli dacie doręczenia im pisma Burmistrza B. z dnia 1.02.2010 r., skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. , przy którym przesłano organowi II instancji akta sprawy wraz z zażaleniem A.K. i H.K. Postanowieniem z dnia 3.02.2010 r., wysłanym stronom w tym samym dniu, organ I instancji sprostował postanowienie z dnia 14.01.2010 r. A.K. i H.K. otrzymali je w dniu 4.02.2010 r., a W.K. i K.K. – w dniu 16.02.2010 r. W.K. i K.K. zażalenie na postanowienie z 14.01.2010 r. wnieśli pismem z dnia [...] .2010 r., które do organu I instancji wpłynęło w dniu 5.02.2010 r. Burmistrz B. przesłał je organowi II instancji przy piśmie z dnia [...] 02.2010 r., nadanym w tym samym dniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. otrzymało je w dniu [...] 02.2010 r., podczas gdy już w dniu [...] .02.2010 r. rozpoznało wcześniej wniesione zażalenie A.K. i H.K. . Powyższe spowodowało umorzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postępowania zażaleniowego zainicjowanego przez W.K. i K.K. (akta II SA/Kr 525/10). Stosownie do treści art.131 kpa w związku z art.144 kpa i art.10 kpa o wniesieniu zażalenia organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, zawiadomi strony. W doktrynie podkreśla się trafnie, że samo zawiadomienie stron o wniesionym odwołaniu nie czyni zadość wymaganiom art. 10 § 1 (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 230 w odniesieniu do art. 8 § 1; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 315; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 569), bowiem w myśl tego przepisu strony powinny mieć możliwość zapoznania się z treścią odwołań wniesionych przez inne strony i wypowiedzenia się co do ich treści (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 230). Organ administracji publicznej powinien zatem albo dołączyć do zawiadomienia odpis odwołania, albo wyznaczyć stronie termin do zapoznania się z odwołaniem. Niewykonanie wskazanego w przepisie obowiązku organu, przy jednoczesnym braku innych czynności informacyjnych skierowanych do strony w toku postępowania odwoławczego (przed wydaniem decyzji), prowadzi zasadniczo do pozbawienia strony, bez jej winy, prawa do udziału w postępowaniu. Skutkuje to obowiązkiem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4). Ponieważ, stosownie do treści art.144 kpa, w sprawach nie uregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, poglądy te znajdują zastosowanie również w sprawach zażaleń. W związku z tym uznać należy, że W.K. i K.K. pozbawieni zostali udziału w postępowaniu zażaleniowym zainicjowanym przez A.K. i H.K. , gdyż postanowienie organu II instancji zostało wydane zanim dowiedzieli się o złożonym zażaleniu. Nadto, złożenie dwóch zażaleń przez różne strony postępowania od postanowienia pierwszoinstancyjnego, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie i wydania jednego postanowienia odnoszącego się do obu zażaleń. Rozstrzyganie zażaleń wniesionych przez kilka stron kilkoma postanowieniami, mogłoby bowiem prowadzić do wydania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Zażalenie jednej ze stron mogłoby być niezasadne i skutkowałoby wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, zaś zażalenie wniesione przez drugą stronę mogłoby zasługiwać na uwzględnienie, co powodowałoby konieczność uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. W efekcie postanowienie organu pierwszej instancji byłoby jednocześnie utrzymane w mocy oraz uchylone. Tego typu sytuacja jest nie do zaakceptowania. Nie sposób przyjąć, by wolą ustawodawcy było stworzenie rozwiązań prawnych, które mogłyby prowadzić do wydawania przez organy administracji nieracjonalnych rozstrzygnięć. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. OSK 1230/04 (LEX 176134), który przez analogię ma zastosowanie także do zażaleń stwierdził, że "Wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie". Złożenie dwóch zażaleń przez różne strony postępowania od postanowienia pierwszoinstancyjnego, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie i wydania jednego postanowienia odnoszącego się do obu zażaleń. Złożenie bowiem dwóch zażaleń od postanowienia wydanego w jednym postępowaniu administracyjnym nie powoduje wszczęcia dwóch odrębnych postępowań zażaleniowych, które kończyłyby się wydaniem dwóch odrębnych postanowień drugoinstancyjnych. Skoro przed organem pierwszej instancji toczyło się jedno postępowanie administracyjne z udziałem większej ilości stron zakończone wydaniem jednego postanowienia, to również jedno postępowanie toczy się przed organem drugiej instancji wymagające wydania jednego postanowienia rozpatrującego wszystkie zażalenia złożone od postanowienia organu pierwszej instancji. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że o ile organowi II instancji zostały przedstawione przez organ I instancji dowody doręczenia W.K. i K.K. postanowienia z dnia 14.01.2010 r., to organ ten mając na uwadze datę tego doręczenia (1.02.2010 r.) i datę przesłania akt sprawy z zażaleniem A.K. i H.K. (2.02.2010 r.) winien przed rozpoznaniem tego zażalenia upewnić się, czy w sprawie nie wpłynęły inne zażalenia. W sytuacji zaś, gdy w przedłożonych SKO w T. aktach brak było tych dowodów doręczenia, obowiązkiem jego było przed rozpoznaniem zażalenia A.K. i H.K. zażądanie uzupełnienia akt postępowania przez organ I instancji o te dowody. W każdym razie, jak wynika z przedstawionej chronologii, organ II instancji nie miał żadnego potwierdzenia, że Burmistrz B. zawiadomił pozostałe strony o wniesionym przez A.K. i H.K. zażaleniu. Z uwagi na powyższe uznać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art.10 kpa. Na marginesie dodać należy, że w sprawie rozpoznawanej do sygn. II SA/Kr 525/10 postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego w T. z dnia 1.03.2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego zainicjowanego przez W.K. i K.K. z tych samych powodów zostało uchylone. W konsekwencji, organ odwoławczy będzie zobowiązany do łącznego rozpoznania zażaleń wniesionych przez A.K. i H.K. oraz W.K. i K.K. Wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia z przyczyn proceduralnych Sąd nie wypowiada się co do merytorycznej prawidłowości wydanego przez SKO postanowienia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit.c) p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie w punkcie II wyroku wydano na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.