II SA/Kr 596/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr. / Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A.L.P. i B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A.L.-P. i B.P. kwotę 217 / dwieście siedemnaście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. po rozpoznaniu wniosku A.L.-P. i B.P. , o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku usługowo - mieszkalnego z garażem podziemnym na działce nr 1 obr. [...] wraz z budową zjazdu i infrastrukturą techniczną również na działkach nr 2, 3, 4 obr. [...] przy ul. [...] w K. " – odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 149 § 3 w zw. 148, art. 150 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalone zostały warunki zabudowy dla opisanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego. Wnioskiem z dnia 26 maja 2009 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania w przedmiocie wydanej decyzji, wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 k.p.a. tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Rozpatrując złożony wniosek decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. organ odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek dowołania złożonego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na brak wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi dopiero podstawę do zbadania przesłanek wznowienia. Tymczasem organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dokonał oceny podanej we wniosku przyczyny wznowienia. Na skutek ponownego rozpoznania wniosku organ w decyzji z dnia [...] listopada 2009r. stwierdził, że skutecznie wznowienia postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. może domagać się wyłącznie strona. A zatem organ w pierwszej kolejności ustalić musi czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba, której przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie. Zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania jest tego rodzaju, iż uzasadnia przyjęcie braku przymiotu strony skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności, które przemawiają za odmową przyznania statusu strony skarżącym to m.in. zakres wniosku o ustalenie warunków zabudowy, charakter inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego z garażem podziemnym w obszarze, w którym występuje zabudowa usługowa oraz to, że teren objęty zakresem inwestycji nie przylega do działki stanowiącej własność skarżących (styka się z nim jedynie punktowo). Zaznaczono, że planowana inwestycja nie powodowała ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek nr 5 i 6 stanowiących własność skarżących, a więc nie miała wpływu na prawa i obowiązki właścicieli tej nieruchomości. Natomiast zainteresowanie rozstrzygnięciami, jakie zapadają w postępowaniu dotyczącym nieruchomości objętej przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie interes faktyczny, który nie stwarza uprawnień do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że zamierzenie objęte decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia 20 czerwca 2008 r. nie należało do przedsięwzięć szkodliwie oddziałujących na środowisko, co zdaniem organu potwierdza, że planowana inwestycja nie oddziaływała negatywnie na nieruchomość skarżących. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji obszernie przedstawił stanowisko uzasadniające odmowę wznowienia postępowania decyzją wydaną w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. - a zatem bez wcześniejszego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Wyjaśniając zasadność takiego rozwiązania organ I instancji przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wywiedziono, że ustalenie, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony, wymagane jest jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, jako etap wcześniejszy, poprzedzający wznowienie. Rozróżniono kwestię badania tego, czy podmiot żądający wznowienia był lub powinien być stroną, od badania przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. rozstrzygnięcia, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Badanie, czy wnioskodawcy winien przysługiwać przymiot strony, nie jest merytorycznym rozpoznaniem wniosku o wznowienie, lecz wyłącznie badaniem podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania. W konsekwencji więc organ I instancji stwierdził, że wobec ustalenia, że skarżący nie są stronami w sprawie, nie badano, czy zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.L.-P. i B.P. . W odwołaniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, zaznaczono, że podstawą wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania. W przypadku bowiem, gdy wskazywaną we wniosku podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to w odróżnieniu od przypadków, w których występuje którakolwiek z pozostałych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, która to kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania. A zatem, gdy jako podstawa wznowienia powoływany jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to odmowa wznowienia postępowania nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przywołano liczne orzecznictwo sądów administracyjnych na potwierdzenie stanowiska prezentowanego w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że czynnością poprzedzającą dalsze ustalenia dotyczące wznowienia postępowania, jest zbadanie, czy podanie o wznowienie złożone zostało przez stronę postępowania, przy czym chodzi tu nie tylko o te podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ale również o te, które wprawdzie w tym postępowaniu nie uczestniczyły, ale wykazują swój interes prawny (lub obowiązek) w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający udział w postępowaniu. Zatem stwierdzenie przez właściwy do wznowienia organ, że wnioskującemu podmiotowi nie przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 kpa. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia 20 czerwca 2008 r., nie uzasadnia po stronie skarżących interesu prawnego, ocenianego na etapie ustalania warunków zabudowy. Skarżący jako okoliczności potwierdzające oddziaływanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości sąsiednie wskazali w szczególności naruszenie linii zabudowy zarówno co do wysokości budynku, jak i rodzaju zabudowy oraz linii dachu, wzmożony ruch wokół posesji, zagrożenie dla roślinności w ogrodzie poprzez budowę garaży na powierzchni prawie całej działki. Zarzucili tym samym naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentacja powyższa przynajmniej w części, znajduje oparcie na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże wymienione wyżej przepisy prawa materialnego mają zastosowanie na kolejnym etapie postępowania, tj. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy to bada się zgodność przedłożonego projektu z tymi przepisami. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie ma możliwości rozstrzygania powyższych kwestii i w związku z tym wymienione we wniosku o wznowienie okoliczności nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej interes prawny skarżących do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Biorąc pod uwagę zarówno wielkość terenu inwestycji, jak też odległość tego terenu od nieruchomości skarżących, z którą styka się on jedynie punktowo, organ odwoławczy stwierdził, że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy nie dotyczy nieruchomości skarżących. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A.L.-P. i B.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 oraz art. 149 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez przedwczesną ocenę zasadności powołanej przez skarżących podstawy wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania; naruszenie art. 28 kpa, w zw. z art. 6 ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. poprzez nieuzasadnione odmówienie skarżącym statusu strony w niniejszym postępowaniu, naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, oraz przeprowadzenie go bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i z naruszeniem zasady oficjalności. Skarżący wskazali, że co do zasady za jedną z przesłanek wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania uznaje się złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot nie będący stroną w sprawie, jednakże zasada ta nie ma zastosowania w sytuacji gdy we wniosku o wznowienie postępowania jako przesłankę wznowienia wskazuje się brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Wynika to z faktu, że przyczyną wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania. Na etapie wydania orzeczenia w kwestii wznowienia postępowania organ nie może bowiem badać czy przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły. Skarżący podnieśli także, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. Decydują o tym okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem oddziaływania inwestycji na otoczenie. A zatem organ zobowiązany jest badać każdorazowo zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W przedmiotowej sprawie takie negatywne oddziaływanie na nieruchomość skarżących występuje. W tym miejscu skarżący wskazali m.in. na naruszenie charakteru i funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, naruszenie stosunków wodnych w okolicy, zwiększenie ruchu pojazdów, co z kolei spowoduje ograniczenia w swobodnym wykonywaniu prawa własności skarżących, a w szczególności wpłynie na utrudnienie dotychczasowego (zgodnego z jej przeznaczeniem) sposobu korzystania z nieruchomości, będącej własnością skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 45. § 1 k.p.a stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z kolei przepis art. 149 k.p.a. przesądza, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3). Organy administracji odmówiły wznowienia postępowania stojąc na stanowisku, iż z podaniem o wznowienie postępowania zwróciły się podmioty, którym nie przysługiwał status strony a status ten organy władne są badać na wczesnym, wstępnym etapie postępowania tj. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a nie po jego wydaniu na którym to etapie organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko to zdaniem sądu jest błędne. Postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a lub też jest spóźnione, uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Kwestią dyskusyjną – powodującą rozbieżności w orzecznictwie - jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na tym wczesnym, wstępnym etapie, a tym samym uprawnienie do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji stwierdzenia przez organ, że podanie o wznowienie pochodzi od podmiotu któremu przymiot strony nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 1981/06 uznał, iż w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. W orzecznictwie (zwłaszcza starszym) spotykane jest odmienne stanowisko, powołane przez organy administracji dla uzasadnienia własnego osądu sprawy. Zdaniem sądu w składzie badającym niniejszą sprawę, co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Jest to jedna (obok powołania się na ustawową przesłankę wznowienia i zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie) z formalnych przesłanek wznowienia, które organ winien badać na wstępnym etapie postępowania a ich negatywna ocena skutkować powinna odmową wznowienia postępowania. Zasada ta doznaje jednak poważnego ograniczenia w sytuacji kiedy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania jako podstawę wskazuje 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie brał udziału bez własnej winy pomimo, że status strony mu przysługiwał. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać jako przyczynę wznowienia – a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z zasady bowiem z wnioskiem takim występują podmioty pominięte przez organy administracji w ustalaniu kręgu stron danego postępowania administracyjnego a które stoją na stanowisku (zasadnie lub niezasadnie), iż w postępowaniu tym powinny brać jako strony udział. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi rozstrzyga o tym czy zaszła wskazana w art. 145 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wznowienia postępowania i z uwagi na tą okoliczność ustalenia co do posiadania przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie, powinno nastąpić w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym a nie na wstępnym, formalnym jego etapie. Wyjątkiem od tej reguły może być ocena organu dokonana w oparciu o treść samego podania. Otóż jeżeli z tej treści w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania - co musi wynikać z samych twierdzeń w nim zawartych a nie z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego, organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Kwestie wątpliwe, sporne muszą być przedmiotem badania organu administracji w postępowaniu po wznowieniu postępowania. Stanowisko podobne wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1747/07 oraz w wyroku z 30 stycznia 2008 r. w sprawie II OSK 1949/06 W sprawie będącej przedmiotem badania sądu, skarżący domagali się wznowienia postępowania stojąc na stanowisku, iż przymiot strony im przysługuje, a w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie uczestniczyli, bez własnej winy wskazując jako podstawę art. 145 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem sądu z podania tego, wskazanych w nim faktów i argumentacji, nie wynika w żaden sposób oczywistość braku przymiotu stron tego postępowania przez skarżących. Organ winien zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania kwestię tą poddać gruntownemu badaniu a merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy powinno zapaść stosownie do uregulowań zawartych w art. 151 k.p.a. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania naruszało zatem przepisy postępowania w sposób mogący wpływać na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze wskazane okoliczności sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 210 p.p.s.a.