I SA/Bk 180/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi E. P. na czynność Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu E. P. uiszczony wpis w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych). Pismem z 27 lipca 2009 r. pełnomocnik Pana E. P. wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w B. skargę na czynność egzekucyjną Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. w postaci zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank. Postanowieniem z 13 sierpnia 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w B. wezwał pełnomocnika strony do przedłożenia w terminie 7 dni oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa, pouczając, że jego nie przedłożenie spowoduje pozostawienie skargi bez rozpoznania. Pełnomocnik strony nie zastosował się do powyższego wezwania, w związku z czym Dyrektor Izb Skarbowej w B. pismem z 16 września 2009 r., nr [...], pozostawił skargę bez rozpoznania. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony 2 października 2009 r. Następnie pismem z 7 grudnia 2009 r. pełnomocnik Pana E. P., powołując się na przepisy art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w dalszej części uzasadnienia powoływanej w skrócie: "u.p.p.s.a.", zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej w B. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, pod rygorem wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W wezwaniu tym pełnomocnik stwierdził, iż pozostawienie bez rozpoznania skargi z 27 lipca 2009 r. narusza art. 33 § 3 i art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - w dalszej części powoływany w skrócie "k.p.a.", w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 32 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Dyrektor Izby Skarbowej w B. pismem z [...] lutego 2010 r., nr [...], podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie pozostawiającym bez rozpoznania skargę na czynności egzekucyjne. W związku z powyższym pełnomocnik Pana E. P., powołując się na przepisy art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., złożył 6 kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na pismo Dyrektora Izby Skarbowej w B. z 16 września 2009 r., pozostawiające bez rozpoznania skargę na czynność egzekucyjną Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. Zarzucił w niej naruszenie: art. 33 § 3 oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 32 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o doradztwie podatkowym, poprzez: – ograniczenie możliwości działania doradcy podatkowego jako pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym; – uzależnienie rozpatrzenia żądania od przedłożenia kolejnego już oryginału pełnomocnictwa, w sytuacji, gdy organ doskonale jest zorientowany w kwestii skutecznie udzielonego pełnomocnictwa ogólnego do występowania w imieniu mocodawcy przed organami egzekucyjnymi wszystkich instancji sprawach zobowiązań podatkowych; – ograniczenie prawa zobowiązanego do korzystania z pomocy prawnej i jego reprezentowania w postępowaniu przez skutecznie ustanowionego pełnomocnika a w konsekwencji naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze autor skargi wniósł o: 1. stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Skarbowej w B., kwestionującej skutecznie ustanowione pełnomocnictwo ogólne do reprezentowania zobowiązanego E. P. w postępowaniu egzekucyjnym przed organami obu instancji; 2. uznanie uprawnienia doradcy podatkowego M. T. jako skutecznie ustanowionego pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym legitymowanego na podstawie dziesięciokrotnie złożonych na wezwanie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. i Dyrektora Izby Skarbowej B. do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną z 27 lipca 2009 r. 3. zobowiązanie organów podatkowych do zaprzestania naruszenia prawa oraz prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób zgodny z zasadami praworządności. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego stwierdził, iż organ egzekucyjny będąc w posiadaniu złożonego do akt i udzielonego bezterminowo (tj. do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego) pełnomocnictwa nie ma podstaw by je kwestionować, jeżeli nie zostało skutecznie odwołane. Dodał, że od momentu, kiedy pełnomocnictwo znajdzie się w aktach za potwierdzeniem organu egzekucyjnego, organ ten podejmuje wiadomość o fakcie ustanowienia pełnomocnika przez zobowiązanego. W sprawie tej pełnomocnictwo zostało skutecznie ustanowione 3 sierpnia 2007 r. i złożone w Drugim Urzędzie Skarbowym w B. 7 listopada 2008 r. W związku z tym, nie było podstawy do wzywania pełnomocnika do przedstawienia oryginału lub poświadczonego urzędowo odpisu pełnomocnictwa wraz dowodem uiszczenia opłaty skarbowej oraz zastosowania trybu z art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie autora skargi fakt złożenia pełnomocnictwa po upływie 1 roku i 3 miesięcy od udzielenia przez zobowiązanego nie oznacza, ze pełnomocnictwo straciło moc prawna wskutek jego skutecznego odwołania. Pełnomocnik stwierdził ponadto, że pełnomocnictwo dołącza się do akt, a nie do każdego środka zaskarżenia. Charakter sprawy przemawia natomiast za tym, że mamy do czynienia z jednymi aktami, a nie wieloma. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił uchybieniem przez stronę 14-dniowego terminu do wystąpienia z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, zaś wniosek o oddalenie skargi – bezzasadnością podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić, albowiem została ona wniesiona z naruszeniem trybu zaskarżania tego typu aktów i czynności, przewidzianego w art. 52 § 3 u.p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy jednak rozstrzygnąć, jaką formę prawną powinna przybrać czynności pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z treści przywołanego przepisu wynika jedynie, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przepisach k.p.a. ustawodawca nie określił jednak, czy pozostawienie podania bez rozpoznania jest aktem procesowym wymagającym wydania i doręczenia stronie postanowienia lub decyzji, czy też – jak uczynił to organ w niniejszej sprawie - jest to rodzaj czynności materialno-technicznej, o której strona jest jedynie zawiadamiana pismem. Problem ten nie jest jednolicie oceniany w doktrynie i judykaturze. Pogląd, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania powinna przyjąć formę decyzji prezentują autorzy komentarza E. Iserzon i J. Starościak, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970. Podobne stanowisko wyraził też NSA w wyroku z 16 kwietnia 1986 r. III SAB 14/85, OSP 1988, z. 1, poz. 23. Obecnie przeważa jednak stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania w tym trybie nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia, tylko jest czynnością materialno - techniczną (zob. m.in. Komentarz do art. 64, uwaga 4, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2010; wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, ONSA 1997/3/114; wyrok NSA z 30 września 1999 r., I SAB 89/99, LEX nr 48727; wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 489/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; J. P. Tarno glosa do uchwały NSA z 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05, ZNSA 2006/1/150). Za takim stanowiskiem opowiedział się również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie wymaga od organu administracji publicznej wydania decyzji, ani postanowienia. Konieczne jest jedynie zakomunikowanie stronie faktu dokonania tej czynności. Pojawia się jednak kolejna problematyczna kwestia, sprowadzająca się do odpowiedzi na pytanie, czy czynność pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, tj. czy mieści się w katalogu aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 u.p.p.s.a.? W doktrynie i judykaturze prezentowane jest stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania, jako czynność materialno-techniczna, nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że osoba, do której adresowana jest ta czynność pozbawiona jest obrony swoich praw. Strona może bowiem złożyć do sądu skargę na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a.), wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania. Dokonanie oceny, czy skarga na bezczynność jest zasadna wymaga wówczas kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania (zob. Komentarz do art. 64, uwaga 5, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., op. cit.; postanowienie NSA z 8 kwietnia 208 r. I GSK 485/07 LEX nr 469747; postanowienie NSA z 29 czerwca 2010 r. I OSK 944/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie tego poglądu w tej sprawie stanowiłoby już wystarczającą podstawę do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej. Niemniej jednak skład orzekający doszedł do wniosku, że czynność pozostawienia podania bez rozpatrzenia mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.), a przyczyną odrzucenia skargi w tej sprawie stało się naruszenie trybu jej wnoszenia. Dokonując takiej kwalifikacji Sąd wziął pod uwagę trzy jednakowo ważne cechy tej czynności. Po pierwsze, czynność ta – o czym już wspomniano wyżej – nie jest decyzją ani postanowieniem, a co za tym idzie nie mieści się w grupie aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 u.p.p.s.a. Po drugie, czynność ta jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Organ administracyjny autorytatywnie wypowiada się bowiem o formalnoprawnych przeszkodach do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie jednostki. Odmawia wszczęcia postępowania mającego na celu konkretyzację prawa administracyjnego w kierunku pożądanym przez wnoszącego podanie. Należy przy tym podkreślić, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zawiera element władztwa administracyjnego - organ administracji publicznej w sposób władczy odmawia stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego. Jest to też czynność jednostronna, a jednostronność działania organu jest wystarczającym warunkiem do zakwalifikowania czynności jako będącej z zakresu administracji publicznej (zob. bliżej B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA z 2006 r., nr 2, s. 15). Po trzecie, zdaniem Sądu czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, a zwłaszcza takiego podania, które jest środkiem zaskarżenia, dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Prawo do żądania od organu administracyjnego, aby w drodze postępowania jurysdykcyjnego rozpoznał on określoną sprawę administracyjną, wynika generalnie z art. 61 § 1 k.p.a. Oczywiście ustawodawca może zastrzec, że wszczęcie postępowania w danej sprawie może nastąpić tylko z urzędu, jednak w niniejszej sprawie z takim przypadkiem nie mamy do czynienia. Z kolei prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji wynika wprost z art. 78 Konstytucji RP. Prawo do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, a w tym prawo do złożenia środka zaskarżenia, można określić mianem uprawnień procesowych. Powyższe nie wyklucza jednak możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego aktów lub czynności organów administracyjnych, które tych uprawnień dotyczą. Taką właśnie czynnością jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. pozwala objąć sądową kontrolą takie działania organów administracji publicznej, które nie są podejmowane, tak jak decyzje i postanowienia, w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw lub obowiązków jednostki o publicznoprawnym charakterze (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 59). Nie można jednocześnie zawężać pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa", tylko do sfery prawa materialnego. Sądowej kontroli poddano również akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków proceduralnych (zob. P. Pietrasz, Sądowa kontrola aktów i czynności, innych niż decyzje i postanowienia, związanych z realizacją zobowiązań podatkowych, Sądownictwo administracyjne na Podlasiu 1994-2009. Księga Jubileuszowa, Białystok 2009. s. 62). Pozostawienie podania bez rozpoznania dotyka uprawnień adresata, wynikających z przepisów prawa i jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Czynność ta ma niewątpliwie wpływ na sytuację prawną podmiotu, do którego została skierowana. Poprzez dokonanie takiej czynności organ administracji publicznej konkretyzuje normę proceduralną, przez co pośrednio odmawia wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Dlatego też Sąd doszedł do wniosku, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, podjęta przez organ administracyjny w trybie art. 64 § 2 k.p.a., mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. i może być przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 u.p.p.s.a. Przechodząc do dalszych rozważań należy zauważyć, że w tej sprawie Skarżący nie zastosował się do trybu wniesienia skargi, przewidzianego dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 u.p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi - a z taką sytuacją mamy do czynienia - skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Dodać należy, że autor skargi błędnie w tym wskazuje na przepis art. 52 § 4 u.p.p.s.a., który dotyczy innych aktów, niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnik Skarżącego wystąpił 7 grudnia 2009 r., podczas gdy wiedzę o podjęciu czynności pozostawienia bez rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną Skarżący uzyskał 18 września 2009 r., a jego pełnomocnik najpóźniej 2 października 2009 r. (daty doręczenia pisma o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia). Nie został zatem w tej sprawie zachowany 14 dniowy termin, o którym mowa w art. 52 § 3 u.p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.