II OSK 2266/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 290/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 290/10, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ełku umorzył postępowanie dotyczące samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego położonego w Ełku przy ulicy [...] na działce o nr geod. 122. Wskazano, iż w toku postępowania zgromadzono niezbędny materiał dowodowy, w tym przedłożoną przez współwłaścicielkę nieruchomości – T.E. decyzję o pozwoleniu na budowę garaży murowanych nr UAN-8381/II/57/92/89 z dnia [...] września 1989r., a także pismo Urzędu Miasta Ełk dotyczące budowy garażu murowanego w Ełku przy ulicy [...] z dnia 15 lutego 1990r., zobowiązujące inwestora do wytyczenia obiektu w terenie oraz pomiaru powykonawczego celem uaktualnienia mapy zasadniczej oraz mapę geodezyjną z dnia 10 lipca 1990r. Podano, iż w trakcie wizji lokalnej stwierdzono, że w narożu działki o nr geod. 122 usytuowany jest budynek gospodarczy, wykonany z gazobetonu o wymiarach 7,8m x 5,4m oraz wysokości 2,4m x 2,76m, z dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku działki o nr geod. 1366/21. Budynek zlokalizowany jest na granicy z działką o nr geod. 118 oraz w odległości ok. 1m od działki o nr 1366/21 i przylega do budynku na działce nr 123, jednak jest od niego o ok. 1m niższy. W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1989r. dotyczy spornego budynku, a zatem nie może być on traktowany jako samowola budowlana. Zebrane dokumenty potwierdzają uzyskanie przez R. E. – ojca obecnego współwłaściciela B. E.- pozwolenia na budowę. Wskazano, iż brak jest podstaw prawnych, by kwestionować zapadłe wówczas rozstrzygnięcie. Jednocześnie podniesiono, iż zarówno właściciele przedmiotowej nieruchomości, jak i Starostwo Powiatowe w Ełku nie dysponują żadnymi innymi dokumentami. Jednakże brak dokumentów nie może być dowodem na to, że obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym uznano, iż niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. podnosząc, iż przedłożone przez T. E. pisma dotyczą pozwolenia na budowę garaży murowanych, a nie budynku gospodarczego, usytuowanego obecnie na działce o nr geod. 122. Zatem dokonano samowolnej zmiany pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Wskazano, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania świadków oraz właścicieli nieruchomości pozwala na stwierdzenie, iż nieruchomość zlokalizowana obecnie przy ul. [...] na działce o nr 122 jest tożsama ze wskazaną w pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1989r. lokalizacją przewidywanej wówczas inwestycji, nastąpiła jedynie zmiana nazwy ulicy. Bezsprzeczny jest również fakt, iż proces budowlany obiektu miał miejsce w czasie okresu ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowe pozwolenie na budowę odnosiło się bezpośrednio do obiektów o funkcji garażowej, co najmniej dwóch, jednak w efekcie wykonanych prac powstał jeden obiekt, stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, który pełni funkcję budynku gospodarczego. Podniesiono, iż fakt zrealizowania jedynie części inwestycji nie może stanowić podstawy zarzutu, iż budynek został postawiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę jest przywilejem umożliwiającym inwestorowi zrealizowanie objętej nią inwestycji. W ocenie organu odwoławczego z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż w analizowanym przypadku nie miało miejsca naruszenie regulacji norm prawa budowlanego w zakresie zrealizowania inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a decyzja z dnia [...] września 1989r. dotyczyła m.in. posadowionego przy ul. [...] obiektu. Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. W świetle powyższego organ odwoławczy nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Na marginesie wskazano jednak, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane, dotyczące zmiany sposobu użytkowania może stanowić odrębny przedmiot postępowania i nie podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu w trybie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W związku z tym, iż nie stwierdzono, aby sporny budynek został wybudowany w ramach tzw. samowoli budowlanej, wskazano na brak podstaw dla dalszego prowadzenia postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł J. K., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ mija się z prawdą, bowiem na przedmiotowej działce o nr geod. 122 znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 12,7 x 5,75m, a nie o wymiarach podanych przez organy. Ponadto nie zostały wskazane przepisy ustawy - Prawo budowlane, które zezwalają inwestorowi mającemu pozwolenie na budowę garaży, samowolnie wybudować budynek gospodarczy. Jest to niezgodne z art. 41 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący zażądał przeprowadzenia analizy dokumentów, które wskazywałaby na prowadzenie inwestycji oraz oddanie do użytku spornego obiektu zgodnie z prawem budowlanym w chwili jego powstania. W odpowiedzi na skargę Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 13 lipca 2010r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skarżący jest właścicielem działki sąsiedniej o nr 118. Podniósł, iż organ wadliwie przyjął, iż zrealizowana inwestycja nie spełnia kryteriów samowoli budowlanej, gdyż udzielone pozwolenie na budowę obejmowało zgodę na budowę garaży, co wynika także z określonej w wypisie ewidencji kategorii 16, oznaczającej pozwolenie dla budowy pozostałych budynków, podczas gdy budynek gospodarczy winien mieć kategorię 10, tj. budynek gospodarczo – inwentarski. Podniósł także, iż zgodnie z obowiązującym art. 38 ustawy - Prawo budowlane do dnia dzisiejszego w aktach starostwa powinien znajdować się projekt budowlany dla powyższej inwestycji, lecz takiego projektu, ani dokumentacji przygotowawczej brak. Jednocześnie podał, iż w spornym budynku przechowuje się sprzęty, niemożliwe jest wstawianie tam samochodu z uwagi na zbyt wąski wjazd i niedostosowane drzwi. Pełnomocnik skarżącego nadmienił również, iż mimo, że skarżący dopełnił wszystkich niezbędnych formalności budowlanych, obecnie jest zobligowany do wybudowania 2-metrowego muru odgradzającego go od budynków sąsiednich ze względów przeciwpożarowych. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanej. Przy czym należy mieć na uwadze okoliczność, iż obiekt będący przedmiotem postępowania został wzniesiony na początku lat 90-tych – jak ustalił organ w roku 1991 lub 1992 – a zatem w dacie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). W tym przypadku ma zastosowanie zasada określona w art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którą przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995r.). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy wyżej wskazanej ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. W myśl zaś art. 37 ust. 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wprawdzie powołany przepis odmiennie reguluje kwestię legalizacji samowoli budowlanej, jednakże zgodnie z jego treścią samowolą budowlaną jest wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a w myśl art. 29 ust. 1 tej ustawy pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie organ ustalił, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 28 września 1989r. znak: UAN-8381/II/57/92/89 wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Ełku, którą na wniosek R. E. zamieszkałego w Ełku przy ulicy [...], udzielono pozwolenia na budowę obejmującą budowę garaży murowanych według projektu indywidualnego o pow. zabudowy 79,8m² i kubaturze 300m³ na działce o nr geod. 122 położonej w Ełku przy ul. [...]. W toku postępowania ustalono, iż aktualnie właścicielami przedmiotowej działki są T. i B. E., a nazwa ulicy została zmieniona i nieruchomość ta położona jest obecnie przy ulicy [...]. Wprawdzie powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu jest mniejsza od wskazanej w decyzji, lecz okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalenia, iż obiekt został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego pozwolenie na budowę stanowi uprawnienie inwestora do wzniesienia określonego obiektu, przy czym realizacja jedynie części inwestycji nie stanowi samowoli budowlanej. Należy w tym miejscu wskazać, iż nawet gdyby uwzględnić wymiary obiektu podane w skardze, to i tak nie przekraczają one parametrów określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna ugruntowany jest pogląd, iż za samowolę budowlaną nie może być uznane wybudowanie obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nawet później decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego.Tym bardziej za samowolę budowlaną nie można uznać posadowienia obiektu, co do którego decyzja o pozwoleniu na budowę była w obrocie prawnym w dacie jego wybudowania, jak też pozostaje w nim na dzień dzisiejszy. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ani przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 poz. 62 ze zm.), obowiązującego w dacie wybudowania obiektu, ani przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) nie określają szczególnych cech charakterystycznych dla garaży, które pozwoliłyby odróżnić tego rodzaju obiekty od budynków gospodarczych. Co więcej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009r. (Sygn. akt II OSK 52/08, dostępne w internecie) stwierdzono, iż garaż należy do kategorii budynków gospodarczych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zatem budynek gospodarczy i garaż nie są obiektami rodzajowo odmiennymi. W związku z tym słuszne jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż w tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że obiekt został pobudowany w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast odrębną kwestię stanowi sposób użytkowania obiektu. Jednakże postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło wyłącznie kwestii samowoli budowlanej. W związku z tym ani organy, ani Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie oceniali istnienia, bądź braku podstaw do wszczęcia postępowania w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, iż sąd administracyjny nie powadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje zgodność z prawem postępowania prowadzonego przez organy administracji. W związku z tym jego wniosek o zażądanie dodatkowych akt i to od organu nie będącego stroną w sprawie nie mógł odnieść skutku. Podobnie niezasadny jest podniesiony na rozprawie zarzut, iż w organach administracji architektoniczno-budowlanej brak jest dokumentacji dla przedmiotowej inwestycji. Okoliczność ta w żaden sposób bowiem nie może rodzić negatywnych skutków dla inwestora. Natomiast przytoczony przez pełnomocnika skarżącego fakt, iż przy realizacji swojej inwestycji budowlanej jest on zobligowany do wybudowania muru odgradzającego go od budynków sąsiednich w ogóle nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 106 § 3 w zw. z art. 48 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu uzupełniającego - zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 20 kwietnia 2010 r. - z akt dokumentacji związanej z udzieleniem pozwolenia na budowę budynku gospodarczego położonego w Ełku przy ulicy [...] (obecnie przy ul. [...]) znajdujących się w Starostwie Powiatowym w Ełku, których skarżący sam uzyskać nie mógł na okoliczność rodzaju budynku, który miał zostać wzniesiony oraz jego lokalizacji i poprzestanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na uzyskaniu od WINB w Olsztynie odpowiedzi z dnia 7 maja 2010 r., iż cała dokumentacja znajduje się w aktach sprawy; 2. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku skarżącego o uzupełnienie postępowania dowodowego - w przedmiocie konieczności przeprowadzenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowodu z dokumentacji związanej z udzieleniem pozwolenia na budowę budynku gospodarczego położonego w Ełku, przy [...] (obecnie ul. [...]) znajdujących się w Starostwie Powiatowym w Ełku na okoliczność rodzaju budynku, który miał zostać wzniesiony oraz jego lokalizacji i stwierdzenie, iż Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje zgodność z prawem postępowania prowadzonego przez organy administracji, co stoi w sprzeczności z przepisami przywołanymi w pkt 1 a skargi kasacyjnej oraz brak wykazania na jakiej podstawie prawnej nie uwzględniono wniosku skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 48 § 2 p.p.s.a., poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu uzupełniającego z akt dokumentacji związanej z udzieleniem pozwolenia na budowę budynku gospodarczego położonego w Ełku przy ulicy [...] (obecnie przy ul. [...]) znajdujących się w Starostwie Powiatowym w Ełku wskazać należy, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi upoważnienie sądu administracyjnego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to jednakże nastąpić tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że instytucja uzupełniającego postępowania dowodowego ma charakter fakultatywny. Skoro Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do okoliczności wskazywanych we wniosku dowodowym, to tym samym niezasadnym jest zarzut niedopuszczenia wnioskowanego dowodu. Nie zasługiwał również na uwzględnienie drugi z zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku skarżącego o uzupełnienie postępowania dowodowego. Wskazać wręcz należy, że to strona składająca wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sposób wystarczający nie wskazała o dopuszczenie jakich konkretnie dokumentów wnioskuje. Ponadto dla rozpoznania niniejszej sprawy nie miała istotnego znaczenia okoliczność rodzaju budynku jakiego dotyczyło zamierzenie inwestycyjne tzn. czy pozwolenie na budowę zezwalało na inwestycję polegającą na budowie pomieszczenia gospodarczego czy garażu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wynikający z poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którymi garaż należy do kategorii budynków gospodarczych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 poz. 62 ze zm.), obowiązującego w dacie wybudowania obiektu, ani przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) nie określają szczególnych cech charakterystycznych dla garaży, które pozwoliłyby odróżnić tego rodzaju obiekty od budynków gospodarczych. Mając na uwadze powyższe, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdowały uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.