II GSK 1175/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.U.H. "W." D.K. N., E. G.-C. Spółka jawna w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Op 400/10 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P.U.H. "W." D.K. N., E. G.-C. Spółka jawna w O. na informację Zarządu Województwa O. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Op 400/10, odrzucił skargę P.U.H. "W." D.K. N., E. G.-C. Spółki jawnej w O. na informację Zarządu Województwa O. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd I instancji podał, że w dniu [...] września 2009 r. P.U.H. "W." D.K. N., E. G.-C. Spółka jawna w O. złożyła w O. Centrum Rozwoju Regionalnego (OCRG) wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]". Na etapie oceny merytorycznej II stopnia projekt został oceniony pozytywnie i otrzymał 54 punkty, uzyskując 55,67 % maksymalnej liczby punktów, jednakże z uwagi na wyczerpanie alokacji ( środków na dofinansowanie projektu) pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. OCRG poinformowało wnioskodawcę, że projekt został umieszczony na liście rezerwowej. W odpowiedzi na złożony protest skarżąca uzyskała pisemną informację z dnia [...] maja 2010 r., z której wynikało, że protest ten nie podlega rozpatrzeniu, bowiem został wniesiony od pozytywnej oceny projektu, który nie został przyjęty do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie alokacji. Organ wyjaśnił, że od rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia stronie przysługuje środek odwoławczy w postaci skargi wnoszonej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 30b ust. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) zwanej dalej jako u.z.p.p.r. oraz niezgodność z Wytycznymi w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. odrzucając skargę wskazał na art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że przesłanką wniesienia skargi do sądu jest negatywny wynik procedury odwoławczej (nieuwzględnienie środka odwoławczego) w odniesieniu do negatywnej oceny projektu. Zatem negatywna ocena projektu stanowi przesłankę dopuszczalności środka odwoławczego i w konsekwencji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na tą ocenę. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie Zarządu Województwa O. o pozostawieniu złożonego protestu bez rozpatrzenia, która to czynność ma wyłącznie charakter rozstrzygnięcia proceduralnego i jako takie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie stanowi negatywnej oceny projektu. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, iż przepisy te nie uzasadniają kontroli działalności administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. Naruszenie tych przepisów polega na braku kontroli zgodności z prawem działalności organu rozpoznającego wniosek o dofinansowanie w zakresie umożliwienia stronie wniesienia środka odwoławczego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: - art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uniemożliwienie stronie skorzystania z konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, - art. 30b ust. 1 i 2 w związku z art. 30a ust. 1 ustawy z dnia u.z.p.p.r., poprzez przyjęcie, iż umieszczenie na liście rezerwowej wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu nie jest negatywną oceną projektu. Błędna wykładnia art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. doprowadziła do pominięcia faktu obowiązywania przepisu art. 30b ust. 2, który to stanowi, iż system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać przynajmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania tj.: a. art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez zaniechanie badania całego przedmiotowego postępowania, a co za tym idzie nieprzeprowadzenie badania zgodności z prawem zaskarżonego skargą rozstrzygnięcia, b. art. 135 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy. Nieprzeprowadzenie kontroli legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia sanuje naruszenie przepisów art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 30b ust. 1 i 2 w związku z art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wprawdzie pismem z dnia 28 maja 2010 r. organ pozostawił protest bez rozpatrzenia, powołując się na art. 30b ustawy, protest ten został jednak wniesiony, czyli strona wypełniła ciążący na niej obowiązek wyczerpania procedury odwoławczej w administracyjnym toku instancji. Należy zauważyć, iż pozostawienie protestu bez rozpatrzenia (art. 30b ust. 5 ustawy) jest formalnym rozstrzygnięciem w sprawie pisma złożonego przez stronę postępowania. Wobec tego może być potraktowane jako negatywny wynik procedury odwoławczej i jako taki być zaskarżony do sądu (art. 30c ust. 1 ustawy). Czym innym jest bowiem negatywna ocena projektu, która jest przedmiotem odwołania, a czym innym negatywny wynik postępowania odwoławczego, który podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie definiuje wprost pozytywnej oceny ani negatywnej oceny projektu. Posiłkując się jednak wykładnią gramatyczną oraz systemową skład orzekający NSA uznał, że przez "pozytywną ocenę projektu", uniemożliwiającą stronie wniesienie środków odwoławczych, należy rozumieć takie zakończenie procedury wyboru projektu, które jest równoznaczne ze skierowaniem projektu do dofinansowania. Ocena pozytywna będzie zatem przeciwieństwem negatywnej oceny, którą jest taka ocena (lub dany jej etap), której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny bądź do dofinansowania. Chodzi bowiem o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy. Celem złożenia wniosku jest uzyskanie przez wnioskodawcę środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca nic nie otrzymał, trudno jest oceniać końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Za taką interpretacją pojęcia oceny pozytywnej przemawia treść art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Dopiero tak zweryfikowany wniosek daje stronie podstawy do ubiegania się o zawarcie umowy o dofinansowanie projektu, na podstawie której może następnie żądać wydania jej przydzielonych środków. Należy podkreślić, iż przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 ustawy, tj. że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu ze stwierdzeniem o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. W lepszej sytuacji znalazłby się bowiem uczestnik, którego projekt nie uzyskał minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji. Taka interpretacja byłaby dokonywana z naruszeniem przepisu z art. 30b ust. 2 ustawy stanowiącego, iż system realizacji programu musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10). W świetle powyższego skład orzekający NSA zważył, iż brak było podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Z tych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.