II GSK 1403/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 564/10 w sprawie ze skargi A. M., H. M., K. M.-B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz A. M. 161 (sto sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 lipca 2010 r. w sprawie ze skargi A. M., H. M. oraz K. M. – B. na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2009 r.; w pkt 2. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; i w pkt 3. zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego A. M. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] marca 1999 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zmienił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 1994r.udzielającą P.P.-H."A." spółka z o.o. koncesji na wydobywanie marmuru ze złoża Ż. I położonego w miejscowości Ż. w ten sposób, że decyzją zmieniającą utworzono obszar górniczy Ż. II oraz teren górniczy Ż. II. Wnioskiem z 7 marca 2008 r. A. M. i K. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1999 r. Decyzją z [...] września 2009 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji z [...] marca 1999 r. w części w której obszar górniczy obejmuje nieruchomości gruntowe oznaczone numerami ewidencyjnymi 160/2 i 160/5 oraz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1999 r. w pozostałym zakresie. Stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1999 r. we wskazanej części organ uzasadnił tym, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 18 pkt 3 ustawy prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu na dzień [...] marca 1999 r. adresat koncesji tj. spółka A. nie miała i nie ma żadnych praw do tych działek a także nie określiła, o jakie prawa w stosunku do nich zamierza się ubiegać. Organ podniósł także, iż podstawę decyzji z [...] marca 1999 r. stanowił przepis art. 155 k.p.a., który dla jego zastosowania wymaga zgody wszystkich stron postępowania, a poza sporem jest, że poprzednicy prawni skarżących takiej zgody nie wyrazili, co stanowi zdaniem organu kolejne rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie organu stwierdzenie nieważności koncesji w części nie powoduje braku możliwości wykonywania jej w pozostałym zakresie. Organ podkreślił, że należące do Skarżących działki nr 160/2 i 160/5 nie były dotychczas przedmiotem eksploatacji a wydobycie kopaliny prowadzone było jedynie w granicach nieruchomości stanowiącej własność przedsiębiorcy. Odmawiając wszczęcia postępowania w pozostałym zakresie organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania interesu prawnego wnioskodawców, gdyż co prawda są oni właścicielami działek o numerach 142,158,160/4,173,175 ale są to działki położone w granicach terenu górniczego utworzonego opisaną decyzją z [...] marca 1999 r. A. M., H. M. oraz K. M. – B. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję podnosząc, że skarżący mieli interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego jedynie w odniesieniu do części decyzji z [...] marca 1999 r., a mianowicie w zakresie działek nr 160/2 i 160/5, gdyż są ich właścicielami, a działki te znajdują się w obszarze górniczym Ż. II utworzonym koncesją na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową (koncesja Nr 3/94 z dnia 8 kwietnia1994 r. zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...]). Nie mają oni jednak interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie. A. M., H. M. oraz K. M. – B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższą decyzję. W skardze wnieśli oni o uchylenie obu decyzji. Zarzucili, że niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru górniczego Ż. II. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej jedynie w części oznacza, zdaniem skarżących, zmianę granic, a wraz z nią zmianę powierzchni obszaru i terenu górniczego z pominięciem obowiązującej procedury koncesyjnej. W ocenie skarżących mieli oni interes prawny w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1999 r. w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zwrócił uwagę, że w sprawach toczących się przed sądem administracyjnym ze skarg państwa M. dotyczących przedmiotowej decyzji koncesyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że właściciel nieruchomości w obszarze górniczym ma status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarówno organ rozpoznający niniejszą sprawę jak i obecnie Sąd związani są tym wyrokiem z mocy art. 170 p.p.s.a.. Konsekwencją powyższego jest – zdaniem Sądu – uznanie za prawidłową tezę organu, że A. M. oraz K. M. są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1999 r., zainicjowanego ich wnioskiem opatrzonym datą 7 marca 2008 r., gdyż byli właścicielami nieruchomości - działek oznaczonych numerami nr 160/2 i 160/5, które znajdują się w obszarze górniczym Ż. II. Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż w tym postępowaniu nadzwyczajnym nie brał udziału właściciel (lub władający) działki nr 105/2 położonej w granicach obszaru górniczego Ż. II, a z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. przez pełnomocnika organu wynika, że właścicielem tej działki jest prawdopodobnie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. Sąd podkreślił, że z uwagi na to, że stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, która jest przedmiotem weryfikacji (a w tym przypadku dotyczy to podmiotów będących właścicielami/władającymi nieruchomościami znajdującymi się w obszarze górniczym Ż. II) organ winien o toczącym się niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym zawiadomić wszystkich właścicieli/władających działek położonych w granicach obszaru górniczego Ż. II - a więc również działki nr 105/2. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu, że interes prawny składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej dotyczy wszczęcia postępowania jedynie w części obejmującej nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy, znajdujące się w obszarze górniczym. Interes prawny takiego podmiotu dotyczy bowiem – zdaniem Sądu – wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Tak więc w razie częściowego nieuwzględnienia wniosku strony legitymującej się interesem prawnym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej organ winien w tym zakresie wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie odmawiać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w części - z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Środowiska. Wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi: - naruszenie zasady wypowiedzianej w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na przesłankach nie znajdujących podstaw w aktach sprawy, - naruszenie art. 28, art. 61 § 1 oraz art. 157 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji podczas gdy istniały przesłanki do oddalenia skargi, - naruszenie art. 147 zd. 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł m.in., że wnioskodawcy w żaden sposób nie wykazali interesu prawnego do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie wykraczającym poza działki objęte koncesją, do których przysługuje im prawo własności. W ocenie organu fakt ten powoduje konieczność odmówienia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Ministra Środowiska WSA niezasadnie przyjął, że organ miał obowiązek wszczęcia postępowania w odniesieniu do całej decyzji. Ponadto, zdaniem Ministra Sprawiedliwości brak jest dowodów na to, że Agencja Nieruchomości Rolnych ma interes prawny w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik organu stwierdził co prawda na rozprawie, że prawdopodobnie jest ona właścicielem jednej z działek objętych koncesją, ale nie występowała ona jednak z żadnym wnioskiem podważającym tę koncesję. W ocenie organu uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem nie zawiera wskazówek co do dalszego postępowania organu administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dokładne określenie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów stawianych orzeczeniu sądu pierwszej instancji ma przy tym decydujące znaczenie dla precyzyjnego ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresu możliwości badania danej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji postawiono pięć zarzutów; przy czym wszystkie dotyczyły naruszenia prawa procesowego. Pierwszy zarzut odnosi się do naruszenia zasady wypowiedzianej w art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na przesłankach nie znajdujących podstaw w aktach sprawy. Drugi zarzut wskazuje na naruszenie art. 28, art. 61 § 1 oraz art. 157 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię. Trzeci zarzut dotyczy natomiast naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji, podczas gdy istniały przesłanki do oddalenia skargi. Kolejny, czwarty zarzut, wiąże się z naruszeniem art. 147 zd. 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Ostatni, piąty zarzut, wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że naruszenie przepisów postępowania może być podstawą skargi kasacyjnej, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski ujęte w skardze kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Sąd drugiej instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko. Pierwszorzędne znaczenie w sprawie ma w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego drugi ze wskazanych zarzutów, a mianowicie dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28, art. 61 § 1 oraz art. 157 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię. Zarzut ten jednak nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który z kolei nie podzielił poglądu organu administracyjnego. Organ administracyjny wskazał bowiem, że interes prawny składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej dotyczy wszczęcia postępowania jedynie w części obejmującej nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy znajdujące się w obszarze górniczym. Sąd pierwszej instancji wskazał natomiast, że interes prawny takiego podmiotu dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Tak więc w razie częściowego nieuwzględnienia wniosku strony legitymującej się interesem prawnym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej organ administracyjny nie może odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w określonym zakresie - z powodu rzekomego braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. W tym miejscu zasadne jest odniesienie się do stanowiska zajętego w piśmiennictwie w kwestii zagadnienia bycia stroną postępowania w odniesieniu do części sprawy administracyjnej. Otóż wskazuje się na to, że nie można być stroną postępowania administracyjnego w odniesieniu do części sprawy administracyjnej. (zob. H. Knysiak – Molczyk, Glosa do wyroku NSA z 6.06.2006 r., sygn. akt II GSK 59/06, OSP 2007, nr 4, poz. 42 oraz R. Mikosz, Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin, w: Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 289 i n.). Trafnie wskazuje się bowiem, iż nie sposób wyobrazić sobie, by można było mieć status strony jedynie w odniesieniu do części sprawy administracyjnej. Innymi słowy można dojść do wniosku, że albo dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego w danej sprawie, w całości, albo też nie jest stroną takiego postępowania w ogóle. Natomiast okoliczność, iż interes prawny takiego podmiotu dotyka tylko pewnych elementów danej sprawy administracyjnej, nie oznacza w żadnej mierze, że może on być stroną tylko w określonym zakresie postępowania. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. oraz art. 61 § 1 i art. 157 § 3 k.p.a. Konsekwencją uznania, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych wyżej regulacji prawnych jest niezasadność zarzutów związanych z naruszeniem art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na przesłankach nieznajdujących podstaw w aktach sprawy. Wbrew stanowisku Autora skargi kasacyjnej w tej sprawie nie można mówić o tej części sprawy, która nie był objęta jakimkolwiek postępowaniem. Z podanych powyżej względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji, podczas gdy istniały przesłanki do jej oddalenia. Otóż stwierdzenie naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 61 § 1 i art. 157 § 3 k.p.a. determinowało Sąd pierwszej instancji do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu prawnego. Zauważyć również należy, że Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, iż wskazane wyżej uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż sama wadliwość koncepcji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, co kwestionuje autor skargi kasacyjnej w punkcie 13 jej uzasadnienia, nie stanowi naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić również należy, że Sądowi pierwszej instancji można skutecznie zarzucać naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie wykazano. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Z takim przypadkiem nie mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku strony uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wystarczające wskazówki co do dalszego postępowania organu administracyjnego. Trafny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 zd. 2 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez zastosowanie. Otóż zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo, co należy podkreślić, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej sprawie zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.