I OSK 1396/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędziowie NSA Jan Kacprzak (spr.), Barbara Adamiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 887/09 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 887/09 oddalił skargę G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 7 pkt 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 Nr 115, poz. 728), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135 poz. 950), art. 104 i art. 130 § 4 K.p.a. przyznał G. L. zasiłek celowy w wysokości [...] zł płatny w kasie w dniu [...] sierpnia 2009 r. na pokrycie kosztów leczenia kanałowego jednego zęba. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że decyzja jest zgodna z żądaniem strony, a wywiad środowiskowy i przedstawione dokumenty potwierdzają, że wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania zasiłku celowego. W odwołaniu z dnia [...] września 2009 r. wnioskodawczyni podniosła, że po dwóch latach starań udzielono jej pomocy na leczenie tylko jednego zęba, podczas gdy prosiła o pomoc na leczenie 5 zębów. W odpowiedzi na odwołanie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Prezydenta wyjaśnił, że wnioskodawczyni w okresie od [...] czerwca do [...] lipca 2009 r. złożyła kilka wniosków, które dotyczyły leczenia kanałowego 5 zębów. Z dokumentacji medycznej wynika, że wnioskodawczyni wymaga leczenia 5 ubytków próchnicowych, jednakże bez rozpoczęcia leczenia nie można jednoznacznie stwierdzić, że zęby te wymagają leczenia kanałowego oraz oszacować kosztów tego leczenia. W związku z tym w dniu [...] sierpnia 2009 r. przeprowadzono rozmowę, podczas której wnioskodawczyni pisemnie sprecyzowała swoje wnioski o leczenie stomatologiczne, wnosząc o kwotę [...] zł na leczenie kanałowe jednego zęba. Kwotę tę uzgodniono z wnioskodawczynią opierając się na informacji o kosztach leczenia kanałowego jednego zęba od lekarza konsultującego wnioskodawczynię. W konsekwencji organ pierwszej instancji wnioskował o oddalenie odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 2 ust.1, art. 3, art.4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 w zw. z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję . W motywach Kolegium podało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyjaśniło, że w miesiącu poprzedzającym udzielenie wniosku o pomoc na leczenie zębów wnioskodawczyni otrzymała dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Wnioskodawczyni samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, a kryterium dochodowe w przypadku gospodarstwa jednoosobowego wynosi [...] zł, wobec tego spełnia przesłanki do udzielenia pomocy. Podstawą udzielenia takiej pomocy było ustalenie przez organ pierwszej instancji, że ta część świadczeń stomatologicznych nie może być zrealizowana przez wnioskodawczynię w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Średni koszt takiego leczenia wynosi [...] zł. Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. wnioskodawczyni samodzielnie podpisała oświadczenie, precyzując oczekiwania o udzielnie pomocy na leczenie kanałowe jednego zęba w kwocie [...] zł., zaś dalsza pomoc na leczenie pozostałych zębów będzie możliwa po przedstawieniu zaświadczenia lekarza stomatologa. Kolegium ubocznie zauważyło, że wnioskodawczyni jest wspomagana innymi formami pomocy: zasiłkiem celowym na zakup żywności w kwocie [...] zł, na zakup odzieży w kwocie [...] zł, jak też pokrywane są koszty czynszu w kwocie [...] zł, abonamentu telefonicznego w kwocie [...] zł, energii elektrycznej w kwocie [...] zł. Na powyższą decyzję G. L. wniosła skargę, domagając się jej uchylenia. Skarżąca przedstawiła swoją sytuację w zakresie występujących chorób zębów i dziąseł podając, że od dwóch lat MOPR uniemożliwia jej leczenie. Przy piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżąca dodatkowo przedłożyła plik zaświadczeń wskazujących na fakt korzystania w różnych gabinetach stomatologicznych, z różnego zakresu świadczeń, także pismo z Sądu Rejonowego Poznań Stare Miasto zawiadamiające, że jej pisma przekazano do Prokuratury Rejonowej Poznań Stare Miasto celem rozważenia wszczęcia postępowania przygotowawczego o przestępstwo narażenia utraty życia lub ciężkiego uszczerbku na zdrowiu. W kolejnym piśmie, uzupełniającym skargę, skarżąca przedłożyła kolejny plik zaświadczeń stomatologicznych oraz wyrok tutejszego sądu z 18 grudnia 2008 r. w sprawie IV SA/Po 211/08 oddalający skargę w przedmiocie zasiłku celowego na odmowę przyznania pomocy finansowej na leczenie stomatologiczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. orzekł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podkreślił, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej "P.u.s.a.". Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Tak więc, plik różnego rodzaju kopii zaświadczeń dotyczących leczenia stomatologicznego skarżącej nie został przez Sąd uwzględniony, ponieważ nie ma takiej możliwości aby Sąd przeprowadzał dodatkowe postępowanie dowodowe. Istotne elementy stanu faktycznego zostały w sposób prawidłowy ustalone przed organem administracji. Nie zachodziła więc konieczność, aby Sąd w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie przeprowadzonego postępowania dowodowego, którego celem było ustalenie koniecznych ale i zarazem wystarczających elementów stanu faktycznego, jak i w aspekcie zastosowanych przepisów prawa materialnego, Sąd doszedł do przekonania, że nie można czynić żadnych zarzutów organom administracji. W szczególności wskazane w uzasadnieniu organu odwoławczego ustalenia znajdują pełne odzwierciedlenie w nadesłanych do wglądu aktach administracyjnych. Sąd zwrócił uwagę tylko na dwa dokumenty znajdujące się w aktach. Na własnoręcznie napisane i podpisane oświadczenie wnioskodawczyni z dnia [...] sierpnia 2009 r. z którego wynika, że wnioskuje o kwotę [...] zł na leczenie kanałowe jednego zęba oraz notatkę służbową sporządzoną przez pracownika MOPR z której wynika, że koszt leczenia kanałowego jednego zęba w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej CENTRO-DENT wynosi około [...] zł. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że udzielenie pomocy społecznej powinno następować wówczas, kiedy osoba lub rodzina nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb przez dochody otrzymywane z pracy lub świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Państwo wspomaga obywatela w chorobie, starości, niepełnosprawności i ratuje w sytuacjach kryzysowych, których nie jest on w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Rolą organów władzy jest stworzenie podstawowych warunków umożliwiających godną egzystencję. Celem pomocy społecznej jest doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia świadczeniobiorców oraz zintegrowanie ich ze środowiskiem. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc ta ma charakter przejściowy i zakłada aktywizację podmiotów z niej korzystających. Zdaniem Sądu trafnie więc organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawczyni winna wyleczyć jeden ząb, a dalsza pomoc uzależniona będzie od przedstawienia zaświadczenia o konieczności dalszego leczenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. L., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną, domagając się "uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości" oraz przyznania wynagrodzenia za zastępstwo prawne na zasadzie prawa pomocy. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 P.p.s.a., przez zaniechanie prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej i nieujawnienie naruszenia prawa w decyzji będącej przedmiotem zaskarżonego orzeczenia; - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń co do zakresu sprawy wcześniej przyjętych przez organ administracji; - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracji błędnie ustalił zakres wniosku, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji. W toku postępowania toczącego się przed MOPR, skarżąca składała kilka pism, jednak z pism tych można wywnioskować, że chorych jest 5 zębów i że leczenie kanałowe dotyczy wszystkich zębów. Oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2009 r. precyzuje koszty leczenia jednego zęba i nie może być interpretowane w oderwaniu od wcześniejszych pism. W sprawie bezspornym jest, że skarżąca spełnia przesłanki do udzielenia pomocy społecznej na leczenie stomatologiczne. W takiej sytuacji ograniczenie wniosku skarżącej, w trakcie postępowania, byłoby nieracjonalne i powinno zwrócić szczególną uwagę organu administracji. Co więcej, przy oczywistej rozbieżności pomiędzy treścią wniosku pierwotnego, a oświadczeniem w toku sprawy, organ administracji powinien ustalić, jaki jest ostateczny wniosek skarżącej i poinformować ją o konsekwencjach prawnych jej oświadczenia. Takie działanie organu powinno nastąpić w trybie wezwania, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Zwrócono również uwagę na formę oświadczenia z [...] sierpnia 2009 r., które zostało złożone w trybie art. 75 § 2 K.p.a., jako oświadczenie strony o faktach mających istotne znaczenie dla sprawy. Oświadczenie zostało złożone na wniosek skarżącej, a nie na wniosek organu. Zgodnie natomiast z art. 7 i art. 80 K.p.a. organ obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie m. in. słuszny interes obywatela. Dodatkowo, w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej, organy administracji mają szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, nieporadności, czy braku ogólnego wykształcenia (art. 9 K.p.a. w zw. z art. 100 § 1 ustawy o pomocy społecznej). Wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, przejawia się w obowiązku zbadania przez organ treści wniesionego podania, przez "wyłowienie" zawartych w nim zarzutów i wniosków procesowych. Jakiekolwiek wątpliwości dotyczące treści wniesionego pisma winny obligować organ do wezwania strony o sprecyzowanie jego treści. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Z urzędu Sąd bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, że w niniejszej sprawie przesłanki te nie wystąpiły, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania, bowiem do oceny prawidłowości subsumcji można przejść dopiero po stwierdzeniu, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia co do stanu faktycznego sprawy są prawidłowe, albo że nie zostały skutecznie podważone. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne uznał zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wśród których w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. "poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnych ustaleń co do zakresu sprawy wcześniej przyjętych przez organ administracji". Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku może okazać się zasadny wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a. zaskarżone orzeczenia nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazany przepis może również stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 10 września 2010 r. sygn. akt I FSK 1401/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wnikliwie i starannie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, jednoznacznie podzielił zasadnicze ustalenia organów administracji i odniósł się argumentacyjnie do zasadniczych kwestii, na gruncie których wyprowadził swą ocenę co do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty, co znajduje potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w piśmie z dnia [...] września 2009 r. G. L. sprecyzowała swój wniosek o leczenie kanałowe jednego zęba, żądając kwoty [...] zł. Natomiast koszty leczenia kanałowego jednego zęba ustalono na podstawie konsultacji z lekarzem stomatologiem B. P., która wskazała, że na ogół koszt takiego leczenia wynosi [...] zł (notatka służbowa z dnia [...] lipca 2009 r.). W świetle powyższego całkowicie niezasadny okazuje się zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Do podważenia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wystarczy wskazać wyłącznie art. 145 § 1 czy art. 151 P.p.s.a., gdyż przepisy te samodzielnie powołane nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej. Określają one bowiem tylko sposoby rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzedzający je proces dochodzenia przez sąd do takiego, czy innego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2396/04 publik. w Lex nr 18753, z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1509/07 niepublik.). To zaś, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uchylił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r., ale skargę wniesioną na tę decyzję oddalił, jest rezultatem oceny prawnej sprawy, którą Sąd ten przyjął na podstawie akt sprawy oraz przeprowadzonej rozprawy. Dla zakwestionowania tego wyroku nie wystarczy samo przekonanie strony, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji powinno być inne, niż przyjęte przez ten Sąd. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie odmiennie ocenia dowody i wyprowadza z nich własne wnioski i oceny, a nie wskazuje przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, których naruszenia - jej zdaniem - dopuścił się sąd pierwszej instancji przyjmując taką, a nie inną ocenę prawną sprawy, to tym samym nie podaje podstawy kasacyjnej wymaganej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Chybione okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Pierwszy z zarzutów wskazuje na naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Należy wyjaśnić, że art. 1 § 1 P.u.s.a. stanowi normę o charakterze kompetencyjnym, w której określono zadania sądów administracyjnych i sposób ich wykonywania, natomiast § 2 stwierdza, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Przepisy te w niniejszej sprawie nie mogły być naruszone przez Sąd pierwszej instancji w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w przedmiotowej sprawie działał zgodnie z wyznaczoną ustawowo kompetencją. Z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. nie ma związku uzasadnienie przytoczone przez autora skargi kasacyjnej, które obejmuje wyłącznie zarzuty pod adresem organów administracji, a nie Sądu pierwszej instancji. Drugi zaś zarzut wskazuje na naruszenie art. 3 P.p.s.a. Autor skargi nie dostrzegł jednak, że powołany przepis składa się z trzech paragrafów, przy czym paragraf drugi z ośmiu punktów określających różne przedmioty kontroli. Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej nie zezwala na uzupełnianie braków skargi i domyślanie się o jaką jednostkę redakcyjną chodziło autorowi skargi. Dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku pod tym względem nie było więc możliwe. Na zakończenie trzeba zauważyć, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty odnoszące się do przepisów art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 3 P.p.s.a. przedstawił argumentację świadczącą o mylnym odczytywaniu znaczenia tych przepisów. Przepisy te mogłyby zostać naruszone gdyby Sąd w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem bądź przy zastosowaniu środków pozaustawowych. Skoro w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, to również z tych względów zarzut okazał się nietrafny. Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne co oznacza, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.