IV SA/Gl 901/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. O.-C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] młodszy aspirant A. O.-C. wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w R. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu w G. przy ul. [...] o pow. 152 mkw, w którym zamieszkuje wraz z mężem od dnia [...] Do wniosku dołączył m.in. odpis z księgi wieczystej. Komendant Powiatowy Policji w R., po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił przyznania pomocy finansowej. Jako podstawę materialnprawną rozstrzygnięcia wskazał art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że funkcjonariuszowi A. O.-C. nie przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ponieważ na dzień mianowania do służby stałej (rozkaz personalny Nr [...] z dnia[...]) miała już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż posiadała dom jednorodzinny. Natomiast w sytuacji, gdy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej w art. 95 ustawy o Policji, to nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu, określonego w art. 88 tej ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji A. O.-C. wniosła o jej uchylenie oraz przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej. Odwołująca zarzuciła organowi, że dokonując oceny jej uprawnień do przedmiotowego świadczenia, nie wziął pod uwagę okoliczności, iż w dniu wstąpienia do służby w Policji nie posiadała ani w R., ani w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego czy domu jednorodzinnego. Dopiero w służbie przygotowawczej jej sytuacja zmieniła się, bowiem w dniu [...] decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzyskała prawo do mieszkania w wybudowanym domu jednorodzinnym. Nie mogła jednak ubiegać się o pomoc finansową już wówczas, ponieważ nie posiadała statusu policjanta w służbie stałej, który uzyskała [...]. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Łodzi sygn. I SA/Łd 244/08; WSA w Warszawie z 24.01.2007 r. II SA/Wa 2134/06; NSA z 18.11.1998 r. sygn. akt I SA 749/98; WSA w Gliwicach z 27.01.2009 r. sygn. IV SA/GL 188/08) odwołująca wywodziła, że jako policjantowi w służbie stałej przysługuje jej prawo podmiotowe w poruszonym zakresie, że spełnienie warunku zawartego w art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się dochodzono pomoc finansowa, a nadto, że uzyskanie domu w czasie służby przygotowawczej nie stoi na przeszkodzie w uzyskaniu przedmiotowej pomocy. Wywodziła także, iż przepis art. 94 ust. 1 nie określa czasu, w jakim przedmiotowe świadczenie ma być przyznane i nie upoważnia do formułowania twierdzeń, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego, a nie już po tym fakcie. Ponadto, zdaniem odwołującej, termin "pomoc finansowa", jest pojęciem szerokim i odnosić go należy także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. Uzyskane bowiem w ten sposób środki pieniężne mają przyczynić się do zabezpieczenia funkcjonariuszom Policji potrzeb mieszkaniowych, co w efekcie zagwarantuje im większą dyspozycyjność (wyrok NSA z 31.12.2003r. sygn. akt I SA 743/98 Lex 45876). Komendant Wojewódzki Policji w K. odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 268 a k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277) oraz § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MSWiA z 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia, organ w oparciu o powołane w podstawie prawnej uregulowania ustawy o Policji podzielił stanowisko organu I instancji, że uprawnienie policjanta do lokalu mieszkalnego ( art. 88 ust. 1) względnie do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe (art. 94 ust. 1) przysługuje wtedy, gdy nie posiada on, ani jego małżonek, w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Uznał tym samym, że jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w formie przewidzianej ustawą (art. 95 ust. 1 pkt 2), to nie spełnia ustawowych warunków do przydziału lokalu, a w konsekwencji również do przyznania pomocy finansowej. Na poparcie tego stanowiska powołał się na uchwałę NSA z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, w której stwierdzono, że nie ma żadnych racjonalnych powodów do przyjęcia założenia, że pomoc finansowa jest uprawnieniem obligatoryjnym, zaś z przepisów ustawy o Policji nie wynika aby omawiane świadczenie można traktować jako swoistą rekompensatę za nieotrzymanie w drodze decyzji przydziału lokalu mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem lokalu, ale na jego uzyskanie. Nadto organ zauważył, że w orzecznictwie ujawniły się rozbieżności poglądów w kwestii czy przewidziana w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego może być przyznana funkcjonariuszowi, który w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uzyskał lokal a następnie złożył wniosek o pomoc finansową. Wskazał, że tak samo ukształtowane prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy służby więziennej i związane z nim identyczne rozbieżności w orzecznictwie doprowadziły do podjęcia przez NSA uchwały w dniu 29.04.2009 r. sygn. akt I OPS 7/08, zgodnie z którą nabycie przez funkcjonariusza służby więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy przypadku nabycia lokalu mieszkalnego (domu) w budowie w stanie surowym, który nie nadaje się jeszcze do zamieszkania. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że istotne nie jest to, czy organy przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Następnie w oparciu o zebrane w toku postępowania administracyjnego i opisane w uzasadnieniu tej decyzji dokumenty organ stwierdził, że A. O.-C. pełni służbę w Policji od [...] w Komendzie Powiatowej Policji w R. Do służby stałej została mianowania Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] (winno być 2008 r.) Komendanta Powiatowego Policji w R. z dniem [...]. Ponadto ww. wraz z mężem realizowała budowę budynku mieszkalnego w G. przy ul.[...] na działce nr [...] na podstawie decyzji Nr [...] Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] zakończoną w roku 2007. Dnia [...] pismem PINB Nr [...] Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. inwestorzy uzyskali zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu co do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponadto budynek ten znajduje się w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, bowiem z wykazu połączeń wynika, że czas przejazdu z miejscowości G. do R. (miejsca pełnienia służby) nie przekracza dwóch godzin w obydwie strony. Mając na względzie niesporne ustalenia stanu faktycznego oraz stan prawny organ stwierdził, że zaistniała negatywna przesłanka zarówno przydzielenia skarżącej lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji, jak i przyznania jej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, gdyż w dniu mianowania do służby stałej posiadała już nadający się do zamieszkania własny dom jednorodzinny, w którym zamieszkiwała. W skardze na powyższą decyzję A. O.-C. zarzuciła organowi naruszenie art. 88 ust. 1 oraz 94 ust. 1 ustawy o Policji poprzez nieprzyznanie jej pomocy finansowej na nabycie domu jednorodzinnego oraz błędną wykładnię art. 95 ust. 1 tej ustawy poprzez uznanie chwili wniesienia wniosku o przyznanie tej pomocy jako wiążącej dla oceny wystąpienia negatywnej przesłanki w postaci posiadania domu jednorodzinnego. Na tej podstawie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca zasadniczo powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. W jej ocenie z treści przepisów ustawy o Policji należy wywieść normatywnie uprawnioną zasadę, iż policjantowi przysługuje szeroko rozumiana pomoc mieszkaniowa niezależnie od posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia. Skarżąca uważa, że interpretacja przepisów dokonana przez organ II instancji nie jest zgodna z realiami finansowymi w tym poziomu dochodów policjantów oraz cen nieruchomości. Zaznaczyła, że w dużej mierze potrzeby mieszkaniowe realizowane są poprzez zaciąganie długoterminowych kredytów hipotecznych, jak miało to miejsce w jej przypadku. Pomoc finansowa, pomimo późniejszego złożenia wniosku, winna być zatem przyznana z przeznaczeniem na spłatę tegoż zobowiązania. Ponadto zdaniem skarżącej organ przyjął stanowisko w sposób zasadniczy ograniczające przyznanie pomocy finansowej policjantom, którzy uzyskali własny lokal w czasie służby przygotowawczej. Tymczasem przepisy ustawy o Policji wprowadzają tylko jedno ograniczenie uzyskania tej pomocy, a mianowicie przejście do służby stałej. Przepisy nie nakazują natomiast policjantowi w służbie przygotowawczej z uwagi na perspektywę uzyskania pomocy finansowej wstrzymania się z realizacją potrzeb mieszkaniowych przez okres tej służby (trzech lat). Ponadto skarżąca zaznaczyła, że wysokość świadczenia skłania do rozumienia tejże pomocy w sposób szeroki, gdyż kwota ta w zestawieniu z cenami nieruchomości tylko w niewielkim procencie jest w stanie przyczynić się do zapewnienia policjantowi potrzeb mieszkaniowych. Dla potwierdzenia dokonanej przez organy obu instancji błędnej interpretacji prawa mającego zastosowanie w sprawie powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 88 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Celem tego unormowania jest zatem stworzenie takich warunków, w których policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Lokal, o którym mowa w art. 88 ust. 1 może być przydzielony decyzją administracyjną z zasobów lokalowych będących w dyspozycji Policji. Natomiast, stosownie do art. 94 ust. 1 tej ustawy, w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, policjantowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Oba te uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa powiązane są ze sobą przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a zatem pozostają ze sobą w ścisłym związku. Należy jednocześnie wskazać, że w art. 95 ust. 1 pkt 1 -4 cyt. ustawy zostały wyliczone przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu. W ust. 1 pkt 2 przywołanego wyżej przepisu przyjęto, że nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Powyższe dotyczy również policjanta, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom, o którym mowa w pkt 2 (art. 95 ust. 1 pkt 3). Analiza powołanych przepisów wskazuje, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 oraz 3 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy, będąca zastępczą formą niezrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Pomoc, w zakresie zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjantów ma charakter pomocniczy, związany z należytym pełnieniem służby, nie ma zaś ogólnego charakteru zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich policjantów. Dlatego, wbrew twierdzeniom skarżącej, przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować rozszerzająco i w oderwaniu od innych przepisów, w szczególności art. 88 i 95 tej ustawy za czym przemawia wykładnia celowościowa uregulowań dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy policji. Wskazać przyjdzie, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, na bazie omawianych przepisów, wynika, że przewidziana w ustawie pomoc finansowa nie może być traktowana jako prawo podmiotowe przysługujące z samego tylko tytułu pełnienia służby w Policji. Pomoc ta nie może być uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, gdyż musiałoby to budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli (por. uchwała NSA z 29.03.1999 r. sygn. akt OPS 1/99, wyrok TK z 14.05.2001 r., SK 1/00, OTK 2001/4/84). Pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma ścisły związek z interesem służby i pozostaje aktualna tylko w takim zakresie, w jakim potrzeby mieszkaniowe policjanta nie są należycie zaspokojone. Powyżej prezentowane stanowisko znajduje również potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 kwietnia 2009 r. (sygn. I OPS 7/08 (publ. Lex 490969), która wprawdzie zapadła na tle przepisów dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak, ze względu na analogiczne rozwiązania prawne, poglądy w niej wyrażone mogą być w pełni wykorzystane w ocenie badanej sprawy, dotyczącej świadczeń funkcjonariuszy policji. Sąd w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził, że ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji". Wskazał, że realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania. Dalej Sąd stwierdził, iż fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas, gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem Sądu decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który - składając wniosek - posiada (zamieszkuje, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające słusznie uznały, że skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Z bezspornych ustaleń wynika, że w dniu składania wniosku o pomoc finansową, tj. [...] skarżąca miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż posiada wraz z mężem od 2007 r. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej dom jednorodzinny w miejscowości pobliskiej do tej, w której pełni służbę. W tej sytuacji bezpodstawny jest zarzut skarżącej, że odmowa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego z przeznaczeniem na spłatę zaciągniętego kredytu hipotecznego stanowi naruszenie art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Jak już wskazano, z treści przepisów ustawy o Policji wynika, że intencją ustawodawcy było aby pomoc finansowa była przeznaczana jedynie na uzyskanie przez funkcjonariusza policji mieszkania (domu) w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Oznacza to, że z chwilą, gdy potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostają zaspokojone (art. 95 ust. 1 pkt 2) traci on uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej. Ponadto pomoc finansowa przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi w służbie stałej (art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ustawy o Policji). Toteż dopiero z dniem przeniesienia skarżącej do służby stałej ([...] mogła o taką pomoc się ubiegać, co zresztą uczyniła składając taki wniosek w dniu [...]. Jednakowoż, co wynika również z cyt. wyżej uchwały, decydujące znaczenie dla przyznania pomocy finansowej ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem czy w dacie złożenia wniosku ma on faktycznie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Takie zaś potrzeby skarżąca miała już zaspokojone. Z tych też względów brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym