VII SA/Wa 902/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 902/10 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej kpa) po przeprowadzeniu na wniosek A. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., nakazującej całkowitą rozbiórkę wielorodzinnego budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] - stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994r.- Prawo budowlane. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 90 dni projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót budowlanych. Następnie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił z urzędu decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdzają projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działce nr ew. [...] inwestor nie przedłożył w terminie projektu budowlanego zamiennego, co skutkowało orzeczeniem obowiązku dokonania całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego. Decyzja ta w ocenie organu nadzoru wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ szczebla powiatowego winien bowiem prawidłowo uzasadnić nakaz rozbiórki, w szczególności wskazując dlaczego konieczna jest rozbiórka całego budynku mieszkalnego, który był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. F. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że aby móc zastosować art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego niezbędne jest wcześniejsze nałożenie na inwestora, czy też inne osoby wymienione w art. 52 w/w ustawy, obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, przy czym nie może budzić wątpliwości to, iż tylko wówczas organ może stosować sankcje przewidziane w ust. 5, gdy wcześniej w sposób prawidłowy określi obowiązek, jaki ma wykonać inwestor. Niewłaściwe określenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązków nie może pociągać za sobą negatywnych dla strony skutków. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco naruszono art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje bowiem cztery rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć w przypadku niewykonania w terminie obowiązku. Niewątpliwie rozbiórka całego obiektu jest najsurowszą sankcją dla inwestora, który zdecydował się na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dlatego też sankcja ta powinna być stosowana tylko wyjątkowo, gdy nie jest możliwe zalegalizowanie obiektu w żadnej jego części (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 782/04 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 33/05). Organ szczebla powiatowego nie wskazał, jakie konkretnie przepisy czynią niemożliwą legalizację obiektu jako całości. Przeciwnie, skoro, na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, bez jednoczesnego nałożenia innych obowiązków, można by sądzić, iż organ nie widział w świetle obowiązujących przepisów przeszkód, by taki budynek w tym miejscu istniał. Inwestycja narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 33, poz 690 z późn. zm.) i w efekcie w takim kształcie nie może istnieć, jednak organ powiatowy nie wykazał, że doprowadzenie tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem musi się wiązać z rozbiórką jej całości, a nie np. tylko części obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. F. i wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 Kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16). Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważności decyzji nr [...] z dnia [...]maja 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], którą nakazano na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego całkowitą rozbiórkę wielorodzinnego budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr ew. [...] przy [...]. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Podkreślić należy, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego niezbędne jest wcześniejsze nałożenie na inwestora, czy też inne osoby wymienione w art. 52 cytowanej ustawy, obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Organ może stosować sankcje przewidziane w ust. 5 w/w artykułu, gdy wcześniej w sposób prawidłowy określi obowiązek, jaki ma wykonać inwestor. Niewłaściwe określenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązków nie może pociągać za sobą negatywnych dla strony skutków (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt: II SA/Ke 536/07, LEX nr 502456, dostępne na stronie cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzić należy, że celem prowadzenia postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca w tym przepisie posługuje się takim właśnie pojęciem, a nie pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Oznacza to, iż przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze. Tylko w tsytuacji, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę to jednak nie naruszają aktualnie obowiązujących przepisów prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Ustalenie, że wykonane roboty budowlane z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył tylko obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co świadczy, o tym, że uznał, iż obiekt w aktualnym stanie jest zgodny z przepisami prawa budowlanego i nie ma przeszkód, by taki budynek w tym miejscu istniał. Organ szczebla powiatowego wydając w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. nie wskazał, jakie konkretnie przepisy czynią niemożliwą legalizację obiektu jako całości, pomimo tego zastosował najbardziej dotkliwą sankcję, jaką jest nakaz rozbiórki całego budynku. Zgodzić należy się, że jakkolwiek inwestor zrealizował budynek w poziomie parteru ścianę z otworami okiennymi od strony zachodniej w odległości 3,93 m od granicy sąsiedniej nieruchomości, natomiast w poziomie I i II piętra wysunął obudowaną loggię oraz ścianę bez otworów okiennych na odległości 2,77 m od granicy nieruchomości, naruszając w ten sposób przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny tych odstępstw z punktu widzenia ich "istotności". Tylko istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub przepisów prawa upoważnia organ do wszczęcia procedury mającej na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem – art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że orzekając całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego rażąco naruszono art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego bowiem nie oceniono charakteru dokonanych odstępstw pod kątem możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. . Niewątpliwie rozbiórka całego obiektu jest najsurowszą sankcją dla inwestora, który dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sankcja ta powinna być stosowana tylko wyjątkowo, gdy nie jest możliwe zalegalizowanie obiektu w żadnej jego części i wyłącznie po wystąpieniu przesłanek określonych w art. 50 i art. 51 Prawa Budowlanego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.