II OSK 2407/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 916/10 w sprawie ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. S. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. i A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., którą organ ten odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania dla E. D. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku przedszkola z lokalem mieszkalnym na działce nr ew. [...] przy ul. M. w Z., zakończonego ostateczną decyzją Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że A. i A. S. we wniosku o wznowienie postępowania podali jako przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a . Wniosek o wznowienie został wniesiony 10 sierpnia 2009 r. Z uwagi na to, że wnioskujący nie podali kiedy dowiedzieli się o decyzji Starosty Wołomińskiego wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, organ I instancji wezwał ich do wyjaśnienia tej kwestii. Z udzielonej odpowiedzi wynika, że o decyzji wnioskujący dowiedzieli się w dniu 3 lipca 2009 r. Wobec tego, organ prawidłowo uznał, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 10 sierpnia 2009 r. został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że wniosek o wznowienie postępowania złożyli w dniu 10 sierpnia 2009r. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił charakter postępowania o wznowienie postępowania i cel tej instytucji procesowej. Sąd podkreślił, że organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 k.p.a., może nastąpić tylko z trzech przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.; w podaniu o wznowienie postępowania nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie uznały, że doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Mając bowiem na uwadze podstawę wskazaną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. organ słusznie przyjął, że należało odmówić wznowienia postępowania z racji niezachowania przez stronę terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o podstawę opartą na zarzucie niezapewnienia stronie udziału w tym postępowaniu może nastąpić wyłącznie na wniosek tej strony, która w postępowaniu nie uczestniczyła, złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zbadanie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest bezwzględnym obowiązkiem organu, albowiem wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia przez stronę terminu do złożenia wniosku, stanowiłoby rażące naruszenie prawa jako godzące w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" nie jest tożsame z doręczeniem decyzji. Jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić od organu wydającego decyzje, lecz także z innych źródeł byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 marca 2006r. sygn. II OSK 622/05 - Wokanda 2006/7- 8/72; z dnia 6 października 2000r. sygn. I SA 855/99, LEX nr 54136 i z dnia 3 lutego 1998r. sygn. I SA 769/97 LEX nr 45129). Sąd zaznaczył, że w piśmie złożonym Staroście Powiatowemu w W. w dniu 11 września 2009r.( będącym odpowiedzią na wezwanie organu z dnia 2 września 2009r.) skarżący podali, że o decyzji z dnia [...] lutego 2009r. dowiedzieli się 3 i 4 lipca 2009r. Zdaniem Sądu prawidłowo organ przyjął, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania został wniesiony z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Sąd zauważył, że decyzje w przedmiocie wznowienia postępowania nie mają charakteru uznaniowego a organy administracji są związane przesłankami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym również terminami dotyczącymi złożenia takich wniosków i nie mogą w tym zakresie stosować żadnej dowolności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S., reprezentowana przez adw. Z. M. – L., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1 i art. 11 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok z dnia 10 marca 2006r. sygn. akt II OSK 622/05. W wyroku tym NSA stwierdził, że bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji, a także istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość nie tylko o decyzji, lecz i o zawartym w niej rozstrzygnięciu. Zdaniem skarżącej drugi z wymienionych warunków, a mianowicie rozstrzygnięcie, nie został spełniony, gdyż ogólne i niekompletne informacje co do treści przedmiotowej decyzji nie mieszczą się w pojęciu decyzji w rozumieniu art.107 §1 k.p.a. Niezawiniony przez skarżącą brak informacji co do treści decyzji uniemożliwił jej podjęcie obrony swoich praw w należyty sposób. A. S. stwierdziła, że również bez własnej winy nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym mimo, iż usilnie o to zabiegała od 3,4 lipca 2009r., czym Starosta Wołomiński w sposób oczywisty i rażący naruszył przepis art. 28 k.p.a. Z uchybienia tego, którego nie usunął organ administracji II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyniknęły dalsze naruszenia przepisów k.p.a. zawartych w art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że po bezskutecznym wyczerpaniu osobistych i ustnych interwencji, złożyła powoływane wyżej pismo w dniu 10 sierpnia 2009 roku do Starostwa. A. S. zaznaczyła, że dopiero z zaskarżonej decyzji powzięła wiadomość, że pismo to potraktowane zostało jako podanie o wznowienie postępowania oraz że winna wykazać zachowanie miesięcznego terminu do wniesienia tego podania. Starosta Wołomiński nie pouczył skarżącej o konieczności wykazania spełnienia tej przesłanki, a ograniczył się jedynie do zapytania skarżącej, w którym dniu dowiedziała się o wydanej decyzji nie upewniając się czy skarżącej znana była treść tej decyzji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 9 września 2011 r. A. S. oświadczyła, że zaraz po dniu [...] lipca 2009 r. zgłosiła się do PINB i Starostwa w W., do Naczelnik Budownictwa H. M. i Starosty Węsierskiego. Była tam kilkakrotnie – także około 16 lipca i pod koniec lipca 2009 r. - ze znajomym geodetą, lecz nie chciano ze skarżącą rozmawiać, nie chciano nic sprawdzić w aktach ani udzielić żadnej informacji twierdząc, że A. S. nie jest stroną. Skarżąca pisała także do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uczestnik postępowania A. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Podkreślił, iż nie występowali do Starosty o wznowienie postępowania, lecz o uchylenie decyzji nr [...]. Rozpatrzenie pisma A. S. i A. S. jako wniosku o wznowienie postępowania było inicjatywą Starosty. A. S. stwierdził, iż od dnia 3 lipca 2009 r. skarżący byli co najmniej trzykrotnie w Starostwie Wołomińskim i usiłowali uzyskać jakąkolwiek informację, lecz byli zbywani stwierdzeniem, że nie są stroną i nie mają prawa wglądu do akt. Zaznaczył, ze zgodnie z art. 9 k.p.a. powinni być pouczeni o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania i o terminie na jego złożenie. Tymczasem w czasie, gdy przysługiwał termin na złożenie takiego wniosku skarżący nie uzyskali żadnych informacji i pouczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a oraz art. 145 b nie wpłynęły na treść decyzji. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania ( od dnia 11 kwietnia 2011 r. postanowienia – ustawa z dnia 3 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 6, poz. 18 ) następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego (por. B. Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2011, s. 575). W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (J.Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63). Podstawę do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. stanowi także uchybienie przez stronę terminu ustanowionego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Co do zasady podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.).Termin zaś do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Ustawodawca początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ) wiąże z dniem, w którym strona ta dowiedziała się o kwestionowanej decyzji. Przez pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiadomości o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji. W pierwszym przypadku chodzi o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której żądanie wznowienia dotyczy. Początek biegu tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, istotne jest bowiem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997/2/100; z dnia 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136; z dnia 10 marca 2006 r., II OSK 622/05 – ONSAiWSA 2006/5/133). Strona, która nie brała udziału w postępowaniu, obowiązana jest wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji w sposób na tyle sprecyzowany, aby możliwe było ustalenie, że podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji. Zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2011, s. 572 – 573; E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 200; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, niepublikowany; z dnia 19 maja 2000r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). W tej sytuacji właściwe ustalenie daty powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania jak i daty złożenia podania o wznowienie postępowania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował w dostateczny sposób całokształtu okoliczności związanych z ustaleniem stanu faktycznego, tj. co do daty powzięcia przez skarżącą wiadomości o decyzji i jej rozstrzygnięciu. To uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji pomijając okoliczności podnoszone przez Annę i A. S. Sąd pierwszej instancji oparł się - za organami administracji - na piśmie skarżącej złożonym Staroście Powiatowemu w W. w dniu [...] września 2009r., przy czym nie zwrócił dostatecznej uwagi na treść pisma organu z dnia 2 września 2009 r. W piśmie tym organ zwrócił się do A. i A. S. o podanie w jaki sposób i kiedy ( konkretna data ) dowiedzieli się o decyzji nr [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo A. i A. S. podali, że o decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. dowiedzieli się w dniach 3 i 4 lipca 2009 r. od pracowników robiących wykopy pod fundamenty inwestycji. W tej sytuacji powstaje pytanie, czy z takiej informacji, udzielonej na tak lakonicznie postawione pytanie, można wysnuć wniosek, że skarżąca w dniach 3 i 4 lipca 2009 r. dowiedziała się nie tylko o istnieniu tej decyzji, ale i o jej rozstrzygnięciu (treści). Powyższe okoliczności pozostały poza oceną Sądu pierwszej instancji, mimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Tym samym uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy – daty, w której skarżąca dowiedziała się o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania. To zaś oznacza, iż nie zostało należycie ocenione przez Sąd pierwszej instancji twierdzenie organów, iż w dniu złożenia wniosku ( 10 sierpnia 2009 r.) upłynął już termin ustawowy określony w art. 148 § 1 i 2 k. p. a. Tym samym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił także uwagi na fakt, iż pismo sporządzone w dniu 6 sierpnia 2009 r., zawierające żądanie uchylenia decyzji nr [...], A. i A. S. skierowali zarówno do Starostwa Powiatowego w W. jak i do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W tym drugim przypadku na prezentacie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. widnieje data 6 sierpnia 2009r., przy czym brak adnotacji, czy pismo złożono w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., czy też wpłynęło za pośrednictwem urzędu pocztowego. Organ ten przekazał to pismo Staroście W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powyższe pismo jak i postanowienie znajdują się w aktach administracyjnych, a nadto kserokopie tych dokumentów skarżąca załączyła do odwołania od decyzji Starosty W., na co nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji. Nie można wykluczyć, iż okoliczności te - ze względu na treść art. 65 § 1 i 2 k.p.a. - mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi powyższy przepis, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie - art. 65 § 1 k.p.a. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu - art. 65 § 2 k.p.a. A. i A. S. podnosili również, iż byli kilkakrotnie nie tylko u Naczelnik Wydziału Budownictwa Starostwa W., ale i u Starosty W. i nie mogli uzyskać żadnych informacji dotyczących sprawy. Nadto Sąd pierwszej instancji winien zwrócić uwagę nie tylko na brak dokonania stosownych wyjaśnień w zakresie okoliczności dotyczących zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ale i ocenić, czy w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości w zakresie żądania zawartego we wniosku z sierpnia 2009 r. Dla prawidłowego bowiem rozstrzygnięcia danej sprawy konieczne jest wyjaśnienie faktycznego żądania strony ( po odpowiednim pouczeniu strony – zgodnie z art. 9 k.p.a. – o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania ) oraz poczynienie ustaleń w przedmiocie zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W tym miejscu przypomnieć należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m. in. w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.) Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu winno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżąca żądała uchylenia decyzji nr [...] ( pismo sporządzone w dniu 6 sierpnia 2009 r. ), które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w W. w dniu [...] sierpnia 2009r. i do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...] sierpnia 2009r. Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy z wniosku strony wynika w dostateczny sposób rzeczywisty zamiar strony, czy też organ administracji winien wyjaśnić ten zamiar i dopiero wówczas dokonać pełnej analizy stanu faktycznego i wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Sąd winien zatem ocenić, czy postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja zostało przeprowadzone z należytym wyjaśnieniem treści żądania strony, a w szczególności, czy z pism strony wynika żądanie uchylenia decyzji nr [...] w trybie wznowieniowym. W tym stanie rzeczy podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku oceny przez Sąd pierwszej instancji niezastosowania przez organy przepisów z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 28 k.p.a. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, gdyż kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji, a obowiązującym systemem prawa. W niniejszej sprawie Starosta W. uznał, że A. i A. S. nie są stronami postępowania zakończonego decyzją nr [...] ( pozwolenie na budowę), a nadto złożyli wniosek o wznowienie postępowania po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wypowiedział się jedynie co do terminu, a nie odniósł się do zagadnienia strony, które stanowiło jedną z przyczyn odmowy wznowienia postępowania. Podkreślić także należy, że nawet ustalenie, iż strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z uchybieniem terminu nie oznacza automatycznie, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania wznowieniowego. Przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu strona może bronić się wnosząc prośbę o przywrócenie terminu - art. 58 k.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2011, s. 572 - 573, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 1999 roku, sygn. akt IV SA 957/97, LEX nr 47861, z dnia 16 czerwca 1999 roku, sygn. akt V SA 573/98, LEX nr 50186). Uchybienie ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., o ile termin ten nie został przywrócony ( por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2011, s. 572 - 573 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1986 roku, sygn. akt III SA 1263/85). Z powyższych względów zbyt kategoryczne i przedwczesne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, co uniemożliwia jego rozpoznanie w trybie wznowienia postępowania. W tej sytuacji należało uznać, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma uzasadnione podstawy zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.