II OSK 2339/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 890/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 890/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt III zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, [...] Sp. z o.o. w W. wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2008 r. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w W. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości ww. wniosku poprzez przedłożenie projektu budowlanego obejmującego zamierzenie inwestycyjne zgodne z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. obejmujące rozbudowę i modernizację obiektów sportowych oraz budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej i usługowej wraz z zapleczem parkingowym i technicznym w terminie 7 dni. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [...] z siedzibą w W. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. Na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipa 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 579/09 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2009 r. oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora [...] Sp. z o.o. (nowa nazwa inwestora) obowiązek uzupełnienia wniosku z dnia 28 sierpnia 2008 r. w terminie 7 dni poprzez wskazanie: • na czym polega całe zamierzenie inwestycyjne zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz doprowadzenie do zgodności zakresu, tj. obszaru terenu inwestycji objętego projektem zagospodarowania terenu, z zakresem inwestycji określonym ww. decyzją o warunkach zabudowy; • dostarczenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu; • przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy oraz doprowadzenie do zgodności projektu drogowego z projektem zagospodarowania terenu w zakresie ilości miejsc postojowych; • przedłożenie aktualnych uzgodnień dotyczących obsługi komunikacyjnej oraz aktualnych warunków przyłączenia do sieci; • wyjaśnienie sposobu odprowadzenia wód opadowych dla całej inwestycji z określeniem ilości wód odprowadzanych do miejskiej sieci. Pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. inwestor zwrócił się z wnioskiem do Prezydenta m.st. Warszawy o przedłużenie terminu określonego w postanowieniu Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił zmiany postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar inwestycji ustalony w decyzji o warunkach zabudowy musi być zgodny z obszarem inwestycji wskazanym we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W przypadku rezygnacji z realizacji robót budowlanych na części działek inwestor powinien wystąpić o zmianę posiadanej decyzji o warunkach zabudowy lub o nową decyzję o warunkach zabudowy. Dlatego też inwestor został wezwany postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. do usunięcia nieprawidłowości we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a wobec nie wykonania tego wezwania zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Odwołanie do Wojewody Mazowieckiego od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy złożył Inwestor. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy podkreślając, że warunki zabudowy ustalone w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. wiążą organ architektoniczno-budowlany. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy adaptacji i modernizacji istniejącego stadionu piłkarskiego i lekkoatletycznego, urządzenia trawiastego boiska treningowego oraz urządzenia ogólnodostępnych terenów rekreacji biernej oraz realizacji zespołu zabudowy wielorodzinnej i usługowej wraz z niezbędnym zapleczem parkingowym i technicznym na dz. nr ew. [...] i [...] oraz część dz. nr ew. [...],[...]obr. [...]. Organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne o odmiennym terenie bądź sposobie jego zagospodarowania wymaga uzyskania nowych warunków zabudowy. [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego (z dnia [...] marca 2010 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 890/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy rozpatrywały wniosek inwestora o pozwolenie na budowę po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uprzednio wydanych przez organy decyzji, a zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ani żaden organ administracji publicznej ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Orzekając w sprawie VII SA/Wa 579/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez organy przepisów art. 33 i 35 Prawa budowlanego. Sąd ten wskazał, że żaden z przepisów tej ustawy nie nakłada na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego dla całego zamierzenia inwestycyjnego w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 579/09, że przepis art. 33 Prawa budowlanego nie dawał organowi upoważnienia do zobowiązania inwestora do przedstawienia projektu budowlanego dla całego zamierzenia inwestycyjnego, tj. także co do części inwestycji nie objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie pozwolenia na budowę na poszczególne obiekty możliwe jest, gdy mogą one samodzielnie funkcjonować, a tak jest w tym przypadku. Sąd zobowiązał właściwe organy do ustalenia i oceny, czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 33 Prawa budowlanego, a także do dokonania analizy złożonego projektu zagospodarowania terenu, jego szczegółowych postanowień tak w części opisowej , jak i rysunkowej pod kątem zgodności z dyspozycją art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a następnie do uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Dlatego też w ocenie Sądu nałożenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. obowiązków usunięcia nieprawidłowości wniosku o pozwolenie na budowę poprzez doprowadzenie zgodności zakresu inwestycji z zakresem określonym w warunkach zabudowy oraz dostarczenie oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu nie znajduje uzasadnienia. Wniosek inwestora z dnia 28 sierpnia 2008 r. dotyczy budowy budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w W., dzielnica [...]. Inwestycja ta stanowi pierwszy etap zespołu budynków mieszkalnych zlokalizowanego na działce ew. [...] z obrębu [...] z zadania II-ego zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu literami [...]. Do wniosku inwestor dołączył projekt planu zagospodarowania terenu, na którym został przedstawiony cały teren objęty decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. o warunkach zabudowy lecz inwestycja będzie realizowana wyłącznie na działce nr [...] z obrębu [...]. Inwestor zamierza wybudować 7 budynków mieszkalnych o wysokości od VI do XV kondygnacji w trzech etapach, tj. inwestycja z zadania II-ego opisanego w decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek o pozwolenie dotyczy zamierzenia inwestycyjnego stanowiącego pierwszy etap zespołu budynków mieszkalnych z zadania II-ego decyzji o warunkach. Pismem z dnia 4 października 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 890/10 złożył Wojewoda Mazowiecki zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez niezasadne uznanie, że jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor nie jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego; 2. art. 153 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez niezasadne uznanie, że decyzje organów I i II instancji nie uwzględniają oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 579/09. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r. i oddalenie skargi ewentualnie i o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 17 listopada 2010 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Spółka [...] wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r., VII SA/Wa 579/09 jest prawomocny to rodzi konsekwencje wynikające z art. 170 i art. 171 p.p.s.a., a więc jeszcze dalej idące niż z art. 153 p.p.s.a. Jednak o wiążącym charakterze powyższego wyroku można mówić tylko w kwestiach, które zostały zawarte w jego sentencji i uzasadnieniu. Sąd w ww. wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. uznał, że w oparciu o art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego "możliwe jest etapowanie procesu budowlanego". Tzn. że możliwe jest wydanie pozwoleń na budowę na poszczególne obiekty budowlane, jeżeli mogą one funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego budowę więcej niż jednego obiektu. W takiej sytuacji żaden z przepisów Prawa budowlanego nie nakłada jednak na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Należy jednak w takim przypadku przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. wskazano, iż przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę organy powinny dokonać oceny, czy zostały spełnione przesłanki z art. 33 Prawa budowlanego a także dokonać analizy złożonego projektu zagospodarowania terenu, jego szczegółowych postanowień także w części opisowej, jak i rysunkowej pod kątem zgodności z dyspozycją art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a następnie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonego wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., powinien ocenić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta M.St. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. pod kątem postanowienia Prezydenta z dnia 18 grudnia 2009 r. i nałożonych tam na inwestora obowiązków, czy są one zgodne z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami § 8, 9 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Następnie ustalić, czy powyższe rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanej nie naruszają postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartych w wyroku tego Sądu z dnia 2 lipca 2009 r. VII SA/Wa 579/09. Tymczasem Sąd w zaskarżonym wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. ograniczył się do stwierdzenia, że "organy obu instancji nie zastosowały się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie VII SA/Wa 579/09", jednak z uzasadnienia zaskarżanego wyroku nie wynika wprost w jakim zakresie organy nie zastosowały się do tych wytycznych. Pewne bowiem jest, że postanowieniem Prezydenta M.St. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r., nie nałożono już na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane, a tego właściwie tylko dotyczyło związanie wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r. VII SA/Wa 579/09. Trafny jest więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie jest też prawdą, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. VII SA/Wa 579/09 wypowiadał się na temat, czy inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane "dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu", nie można więc w tym przypadku mówić o związaniu w tym zakresie wcześniejszym wyrokiem. Ponieważ problem ten jest podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy potwierdzić pogląd tam wyrażony, że inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, gdyż to może stanowić jakąś gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. Skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jednego obiektu ("wybranych obiektów lub zespołu obiektów"), jednak musi przedstawić w takim przypadku projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji, stanowi jednocześnie "zatwierdzenie" przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, mogło być zrealizowane, inwestor w tym momencie powinien już posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował inne obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy i dla tego taka decyzja została wydana, w przekonaniu, że mają być zrealizowane wszystkie obiekty, a nie tylko niektóre, dowolnie wybrane przez inwestora. Powyższe rozumienie tego problemu wynika z wykładni art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 u.p.z.p. i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Uzasadnienie zaskarżanego wyroku jest bardzo chaotyczne, powtarzające po wielokroć przepisy Prawa budowlanego i fragmenty ustaleń WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. VII SA/Wa 579/09, jednak bez konkretnego tego odniesienia do zaskarżonej decyzji, decyzji Prezydenta M.St. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz postanowienia Prezydenta z dnia [...] grudnia 2009 r., które to akty powinny być poddane kontroli sądowej w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.