IV SA/Po 276/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus(spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant St.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M.P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę Zarządzeniem zastępczym z dna [...] lutego 2010 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g, Wojewoda Wielkopolski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w T – M.P. z powodu naruszenia zakazu określonego w przepisie art. 24f ust. 1 usg . W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, że M.P. w dniu objęcia mandatu radnego prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy T . Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Organ nadzoru wskazał, że M.P. we wskazanym wyżej terminie nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a Rada Miejska w T nie podjęła wymaganej prawem uchwały. Nie uczyniła tego także po wystosowaniu do niej, w oparciu o art. 98a ust. 1 usg wezwania z dnia 03 grudnia 2009 r. Na powyższe zarządzenie zastępcze M.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W ocenie Skarżącego organ ograniczył się przy rozpatrywaniu tej sprawy jedynie do płytkiej analizy stanu faktycznego i automatycznego zastosowania przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Nie dokonał, zatem weryfikacji, na podstawie wszelkich dostępnych mu środków, czy spełnione zostały przesłanki z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie, Wojewoda Wielkopolski nie powinien ograniczyć się tylko do badania literalnego brzmienia umowy dzierżawy. W celu potwierdzenia, że radny faktycznie prowadzi działalność gospodarczą (rolniczą) należało sięgnąć zdaniem Skarżącego do stosownych ewidencji, rejestrów, umożliwić radnemu wypowiedzenie się, czy nawet dokonać wizji lokalnej na dzierżawionych gruntach. Pogląd taki zaprezentowany został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9.04.2008r. sygn. akt III SA/Wr 16/08, który to wyrok dotyczy dokładnie takiej samej sprawy jak moja. Skarżący wskazał, że wiązanie surowej sankcji przewidywanej w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. -Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z faktem samego jedynie posiadania mienia gminnego, bez wykazania, że dzierżawione grunty służą rzeczywiście radnemu do prowadzenia z ich udziałem działalności gospodarczej, stanowi w istocie zupełnie nieuprawnioną wykładnię art. 24f usg., co należy bezwzględnie kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Sam fakt posiadania gruntów można traktować najwyżej jako zapowiedź prowadzenia działalności, a taka sytuacja nie mieści się w ramach hipotezy normy z art. 24f u.s.g. Na podstawie tego, że radny zobowiązał się w umowie z gminą do prowadzenia działalności gospodarczej na dzierżawionych gruntach nie można jeszcze przesądzać, że faktycznie rozpoczął on prowadzenie takiej działalności. W ocenie Skarżącego rada gminy, przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza, winna była zweryfikować, na podstawie wszelkich dostępnych jej środków, czy spełnione zostały przesłanki z art. 24f u.s.g. W tym zakresie, rada gminy nie powinna ograniczyć się tylko do badania literalnego brzmienia umowy dzierżawy. Użyte w punkcie 4 słowa "rada gminy" należy w moim przypadku odnieść do Wojewody Wielkopolskiego, co do meritum treści tego punktu. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zawiera rozstrzygnięcia, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobodę wykonywania działalności gospodarczej. Według art. 24f ust. 1 powołanej ustawy "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu tej działalności". Wprowadzony zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podstawę wygaśnięcia mandatu stanowił przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr, 159, poz. 1547 ze zm.), zastosowany w sytuacji, gdy radny nie zaprzestał działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego może nastąpić tylko, gdy rada gminy (miasta) ustali wystąpienie ww. dwóch przesłanek łącznie. Jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 Ordynacji wyborczej oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Powyższy przepis stanowi podstawę do podjęcia przez organ nadzorczy odpowiednich działań w sytuacji, gdy pomimo wynikającego z przepisu prawa obowiązku organ gminy nie podejmuje czynności, do których jest zobligowany (w niniejszym przypadku do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego). Przepis ten w przypadku zaistnienia zdarzenia uzasadniającego konieczność podjęcia przez właściwy organ gminy przewidzianego prawem działania i pozostawania przez ten organ w bezczynności obliguje wojewodę, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie do wydania zarządzenia zastępczego. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący będący radnym Gminy T., od 29 listopada 2006 r. dzierżawił od Gminy grunty rolne o powierzchni 6.5616 ha. W aktach sprawy znajduję się umowa dzierżawy nr [...]. Podkreślenia także wymaga, że Skarżący dzierżawił już wcześniej od gminy tj. od 1990 r. grunty z przeznaczeniem na cele rolne, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy umowy dzierżawy zawarte przez Gminę T ze skarżącym. Wielkość dzierżawionego gruntu nie pozwala przyjąć, iż przez około 16 lat grunt był dzierżawiony i wyłączony z działalności gospodarczej. Bezsporne jest także, iż mimo wezwania Wojewody, rada gminy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji pojęcia "działalność gospodarcza". Ustalając, zatem znaczenie tego pojęcia należy odwołać się do reguł wykładni systemowej, a więc sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 01.07.2010 r. sygn. akt II OSK 921/10, iż wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Art. 24 f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest fakt korzystania z tego mienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 wyjaśnił, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. NSA wskazał także, iż celem regulacji wprowadzających ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Porównując zakaz w ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej zawarty w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, który z zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby wymienione w jej art. 1 i 2 wyłącza działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, z zakazami wypływającymi z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (DZ.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (DZ.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), nasuwa się wniosek, iż zakazy ustaw samorządowych są bardziej restrykcyjne, albowiem radni, jakkolwiek mogą prowadzić działalność gospodarczą, w tym wytwórczą w rolnictwie, to jednak nie mogą tego czynić z wykorzystaniem mienia jednostek samorządu terytorialnego. NSA stwierdził także w powołanej uchwale, że nie każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24 f ust.1 ustawy. Mając, bowiem na uwadze cel tego zakazu nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Także korzystanie z gruntu na podstawie prawa użytkowania wieczystego takiemu celowi nie zagraża, gdyż prawo to daje wieczystemu użytkownikowi uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do możliwości obrotu tym prawem bez zgody właściciela. Zgodnie z art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 wiąże inne zwykłe składy orzekające sądów administracyjnych. W tej sytuacji ustalenie, że skarżący naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g jest w pełni uzasadnione. Wojewoda nie naruszył, zatem wymienionego przepisu. Przepis ten wyłączył możliwość wykorzystywania mienia komunalnego powierzonego do samodzielnego gospodarowania przez osoby wchodzące w skład organów stanowiących gmin, a także wykonujących funkcje organów wykonawczych. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można podzielić zapatrywania, że zaistniały w sprawie stan faktyczny został ustalony wadliwie przez organ nadzoru, z obrazą norm proceduralnych. Ustalenia faktyczne poczynione w tej materii przez organ nadzoru są kompletne, a dokonana ocena prawna prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p. p. s. a sąd orzekł jak w sentencji wyroku. ja