II SA/Bk 303/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2010r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego administracyjnymi (t.j. w Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. nr 43, poz. 277 ze zm.), utrzymano w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2010r. nr [...]odmawiającą przyznania T. O. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 20 stycznia 2010r. T. O. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w B. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 01 stycznia 2010r. Wśród złożonych załączników znajduje się pismo SM "R" w B. zaświadczające, iż zajmowany przez T. O. lokal posiada 17,3 m2 powierzchni mieszkalnej. Wnioskodawca jest policjantem Komendy Miejskiej Policji w B. w służbie stałej od 20 maja 2003r. Wraz z żoną i dzieckiem zajmuje lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. K. nr [...] w B., składający się z dwóch izb o powierzchni użytkowej 34,5 m2 i powierzchni mieszkalnej 17,3 m2. Przedmiotowy lokal został przyznany T. O. przydziałem nr [...] z dnia 01 lutego 2001 r. na warunkach mieszkania lokatorskiego. Liczba osób w rodzinie wnioskującego policjanta uprawnia go do 3 norm zaludnienia, a więc do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m2. Organ I instancji mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne odmówił T. O. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na treść art. 92 ustawy o Policji oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stwierdził, że świadczenie to nie przysługuje policjantowi posiadającemu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby lokal mieszkalny bez względu na metraż tego lokalu. Od powyższej decyzji T. O. złożył odwołanie. W uzasadnieniu podał, że w związku z tym, iż powierzchnia użytkowa zajmowanego mieszkania wynosi 34,5 m2, zaś powierzchnia mieszkalna 17,3 m2 , to na osobę przypada około 5,7 m2 , co nie spełnia norm mieszkaniowych przysługujących policjantowi, tj. min. 7-10 m2 w rozumieniu art. 92 ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., prowadzi to do wniosku, iż nie posiada on lokalu mieszkalnego w rozumieniu powyższych przepisów, a tym samym upoważnia go do pobierania równoważnika pieniężnego za jego brak. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podał następująca argumentację: Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uzależnia prawo do równoważnika za brak lokalu od faktu nie posiadania lokalu mieszkalnego. Nie wprowadza natomiast wymogu, aby był to lokal odpowiadający co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Z kolei w §1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. przewidziano sytuację, w której równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który nie posiada spółdzielczego lokatorskiego lokalu mieszkalnego (Pan T. O. wraz z żoną zajmuje takie mieszkanie). Przyjmując a contrario, jeżeli policjant posiada taki lokal, to przedmiotowy równoważnik nie przysługuje. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiódł T. O. i zarzucił naruszenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. oraz Komendanta Miejskiego Policji w B., w wydanych przez nich decyzjach, przepisów prawa poprzez błędną ich interpretację. Nadto wniósł o wydanie orzeczenia w sprawie dotyczącej praw mieszkaniowych uregulowanych w ustawie o Policji oraz rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał następującą argumentację: T. O. jest posiadaczem spółdzielczego lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. K. [...], o powierzchni mieszkalnej 17,3 m2, który z uwagi na jego powierzchnię, w kontekście ilości norm przysługujących temu funkcjonariuszowi nie zaspakaja jego potrzeb mieszkaniowych w świetle obowiązujących przepisów, co uzasadnia obiektywne istnienie uprawnienia do przyznania mu świadczenia w postaci "pomocy mieszkaniowej", w sytuacji gdyby ubiegał się o nabycie innego lokalu mieszkalnego. Natomiast Pan T. O. ubiega się o świadczenie w postaci równoważnika za "brak lokalu", przy którym przesłanka niezaspokojenia metrażowych norm nie występuje, a jedyną zasadniczą przesłanką jest nieposiadanie lokalu w ogólności, co wprost wynika z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W tym zakresie organ II instancji nie podziela poglądu zajmowanego przez niektóre sądy, jakoby argument niezaspokojenia w/w norm metrażowych odnosił się do wszystkich świadczeń mieszkaniowych opisanych w rozdziale 8 ustawy o Policji, stojąc na stanowisku, iż dotyczy on wyłącznie tzw. "pomocy mieszkaniowej", o czym wyraźnie stanowi dotyczący tego świadczenia przepis, w przeciwieństwie do norm o równoważniku za "brak lokalu", który kryteriów tego rodzaju nie zawiera. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie z naruszeniem przepisów art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z §1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 918 ze zm.) i naruszenie to – zdaniem Sądu – miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2010r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2010r. o odmowie przyznania T. O. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący, który jest policjantem w służbie stałej posiada spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego składającego się z dwóch pokoi o powierzchni użytkowej 34,5 m2 i powierzchni mieszkalnej 17,3 m2 w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia przez niego służby. W lokalu tym mieszka wraz z żoną i dzieckiem. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy interpretacji treści przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji, a mianowicie treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z §1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ administracji publicznej stoi na stanowisku, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy wnioskodawcy nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdyż o przyznanie tego świadczenia może ubiegać się tylko i wyłącznie policjant nieposiadający mieszkania. Prawa do tego świadczenia nie ma zatem policjant posiadający prawo do lokalu mieszkalnego bez względu na metraż tego mieszkania. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu II instancji policjantowi przysługuje uprawnienie do przyznania mu świadczenia w postaci "pomocy mieszkaniowej", w sytuacji gdyby ubiegał się o nabycie innego lokalu. Zdaniem zaś skarżącego przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdyż pomimo tego, że posiada lokal mieszkalny to powierzchnia tego lokalu nie odpowiada normom zaludnienia. Przechodząc do oceny zasadności stanowisk stron na wstępie podkreślić należy, że z treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa – art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego – art. 92 ust. 1 ustawy. A zatem wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraża istotę prawa policjanta do lokalu mieszkalnego i oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. W przypadku braku uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego, które realizowane jest w formie administracyjnej decyzji o przydziale – art. 97 ust. 5 ustawy, policjant nie ma również uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma charakteru bezwzględnego, stosownie bowiem do treści przepisu art. 95 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie przydziela się policjantowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. I tak jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu mieszkalnego określoną w powyższym przepisie stanowi posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalny odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinny lub domu mieszkalno-pensjonatowego – art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy, jeżeli posiadany przez niego lokal, który nie został przydzielony w drodze decyzji z zasobów mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy, nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W takiej sytuacji policjant może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale a to z kolei oznacza, że może otrzymać równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Należy w tym zakresie przywołać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 386/08), iż w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. W świetle zaś uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008r. (sygn. akt I OPS 3/08) posiadanie lokalu nieodpowiadajacego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że T. O. przysługuje uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego, gdyż pomimo tego, że posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, to nie jest to posiadanie w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy stanowiące negatywną przesłankę przydziału lokalu mieszkalnego, albowiem posiadany przez niego lokal nie odpowiada normom zaludnienia. W konsekwencji skoro przysługuje mu uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego, a przydziału takiego nie dokonano to jest on uprawniony do otrzymania równoważnika pieniężnego, który jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, jakim jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy.