II SA/Op 258/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2010r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu. K. Z., reprezentująca małoletniego syna R. Z., w dniu 10 czerwca 2009 r., wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu z wnioskiem o przyznanie synowi zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Głubczycach z dnia 6 lipca 2007 r. oraz z dnia 14 maja 2009 r. o zaliczeniu małoletniego R. Z. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 maja 2012 r. Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Kietrza, przyznał R. Z. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł na okres od 1 czerwca 2009 r. do 31 maja 2012 r. Z uzasadnienia decyzji – bardzo lakonicznego – wynikało, że wniosek o przyznanie świadczenia "zawierał komplet wymaganych dokumentów (...) które spełniało przesłanki zawarte w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Powyższą decyzję skierowaną do K. Z., odebrała w dniu 10 lipca 2009 r. niepełnoletnia córka wnioskodawczyni – A. Z. Fakt ten potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym pocztowym potwierdzeniu odbioru przesyłki (por. karta 16 akt sądowych). Pismem z dnia 10 lipca 2009 r., nadanym w placówce pocztowej listem poleconym w dniu 17 lipca 2009 r. (data stempla pocztowego), K. Z., wniosła odwołanie od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja ta została wydana w związku z przedłożeniem orzeczenia aktualizującego orzeczenie o niepełnosprawności na kolejne trzy lata. Zarzuciła, iż Ośrodek Pomocy Społecznej "oszukuje jej syna", bowiem decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 czerwca 2009 r. została wydana w dniu [...]. W konsekwencji nie określono, na jakiej podstawie i czy w ogóle świadczenie to zostało wypłacone w maju 2009 r., gdyż poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności traciło ważność z dniem 3 maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie nie może być rozpatrzone, bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] nie weszła do obrotu prawnego. Tezę tą uzasadniono, że doręczenie nastąpiło z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej określonych w art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. Przytaczając treść art. 134 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, iż niedopuszczalność odwołania może nastąpić z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego pomimo jej wydania lub, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Następnie organ wskazał na przepis art. 40 § 1 K.p.a., zgodnie, z którym pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z kolei art. 42 § 1 K.p.a. nakazuje doręczenie pisma osobie fizycznej w jej miejscu zamieszkania lub miejscu pracy. Jest to doręczenie właściwe, gdyż adresat odbiera przesyłkę osobiście. Doręczenie może nastąpić także w formie doręczenia zastępczego za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Organ wskazał, iż doręczenie stanowi czynność procesową o dużej doniosłości z uwagi na skutki prawne, jakie przepisy wiążą z doręczeniem. Wydanie decyzji wiąże stronę i organ od daty doręczenia. Od daty tej biegną również terminy procesowe i materialne. Zatem, aby doręczenie miało skutek prawny, jego sposób i forma winny odpowiadać przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu z dnia [...] nie została doręczona adresatowi zgodnie z przepisami K.p.a., bowiem skierowana do K. Z., nie została przez nią odebrana osobiście, lecz została odebrana przez 13 letnią córkę adresatki A. Z., w dniu 10 lipca 2009 r. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, skoro K. Z. nie odebrała osobiście decyzji organu I instancji, ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., gdyż A. Z. nie może być uznana za dorosłego domownika adresatki, nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, że strona nie jest związana tą decyzją. Zdaniem organu, dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia fakt zapoznania się z jej treścią. Doręczenie decyzji organu I instancji jest wadliwe, co ma skutek taki, iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym brak jest przedmiotu odwołania. Końcowo organ przytaczając treść art.16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wskazał, iż stroną postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia. Dlatego decyzja w przedmiocie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego winna być skierowana do strony postępowania, choć podlega doręczeniu przedstawicielowi ustawowemu małoletniego. Powyższe postanowienie wraz z pouczeniem o terminie i sposobie zaskarżenia zostało odebrane w dniu 4 lutego 2010 r. przez A. Z., co wynika ze zwrotnego pocztowego potwierdzenia odbioru przesyłki (karta 7 akt administracyjnych). W skardze przesłanej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, nadanej listem poleconym w dniu 2 marca 2010 r. (data stempla pocztowego), K. Z. domagała się wypłaty wraz z odsetkami zaległego świadczenia pielęgnacyjnego od września 2008 r. z tytułu niepełnosprawności przyznanego na syna R. Z. podając, iż "wypłata tego świadczenia została bezprawnie wstrzymana przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Kietrzu". Sąd przekazał skargę właściwemu organowi. Skarga nadana została do organu w dniu 4 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca wniosła skargę z uchybieniem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, który upłynął w dniu 6 marca 2010 r. Wyjaśnił, iż skarga wniesiona przez skarżącą bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, została przekazana do Kolegium w dniu 10 marca 2010 r., a więc z przekroczeniem terminu do jej wniesienia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone pełnoletniemu domownikowi adresata zgodnie z art. 43 K.p.a., bowiem zostało doręczone 14- letniej A. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu z dnia [...], Nr [...] o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego R. Z. na okres od 1 czerwca 2009 r. do 31 maja 2012 r. w wysokości po 153 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro zatem art. 54 § 1 P.p.s.a, ustanawia wymóg wniesienia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, to skargę należy uznać za wniesioną skutecznie w momencie jej bezpośredniego złożenia bądź nadania do organu właściwego, a więc w przedmiotowej sprawie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej, wyrażona w przywołanym przepisie oznacza bowiem, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a., decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd albo organ pod adresem właściwego organu administracji publicznej. Stanowisko prezentowane przez judykaturę w tym zakresie jest jednolite (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2008 r., I FSK 1668/08; postanowienie NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1489/07; postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2008 r., I FSK 1668/08). Podobne stanowisko prezentowane jest także w doktrynie (T.Woś [w:] T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 248). Z powyższego wynika, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) pod adresem właściwego organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie podziela, więc w tym zakresie stanowiska prezentowanego w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, iż datą wniesienia skargi skierowanej bezpośrednio do sądu administracyjnego jest dzień wpływu tej skargi (przekazanej przez sąd) do właściwego organu. W niniejszej sprawie nieprawidłowe skierowanie skargi bezpośrednio do Sądu skutkowało przyjęciem, iż faktyczną datą wniesienia skargi do Sądu jest data przekazania jej do organu, czyli dzień 4 marca 2010 r. Z zestawienia daty doręczenia zaskarżonego postanowienia i daty nadania skargi przez Sąd do organu bezsprzecznie wynika, że skarga nie została wniesiona z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu. Skarga K. Z. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 4 marca 2010 r. i po jej zarejestrowaniu w dzienniku korespondencji ogólnej została w tym samym dniu nadana w placówce pocztowej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, i tam odebrana przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji w dniu 10 marca 2010 r. Oceniając meritum sprawy trzeba przypomnieć, że przedmiotem postępowania jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez K. Z. odwołania od decyzji organu I instancji. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a., jak i organy administracji publicznej, którym przepisy prawa przyznają do ich właściwości rzeczowej do załatwienia określoną kategorię spraw. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą faktyczną jego wydania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej z uchybieniem przepisów art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego skoro K. Z. nie odebrała przesyłki adresowanej do niej osobiście ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., bowiem niepełnoletnia córka skarżącej nie może być uznana za pełnoletniego domownika, to nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza że strona nie jest związana tą decyzją. Organ wskazał również, iż dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia fakt zapoznania się z jej treścią. Ze stanowiskiem prezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sposób się zgodzić. Dokonując rozważań ogólnych, powtórzyć należy w pierwszej kolejności za organem, że zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela ustawowego temu przedstawicielowi. Doręczenie pism osobom fizycznym winno więc nastąpić w ich miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy jest to tzw. doręczenie właściwe, gdyż adresat odbiera korespondencje osobiście. Ustawodawca przewidział ponadto możliwość innych form doręczeń pism, które mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Doręczenie zastępcze odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Aby jednak dokonane w ten sposób doręczenie uznane było za skuteczne muszą zostać kumulatywnie spełnione przesłanki z powołanego wyżej art. 43 K.p.a. Dlatego gdy nieobecność adresata pisma w jego lokalu mieszkalnym w momencie oddawania pisma jest chwilowa, gdy pismo odbierze jedna z pełnoletnich wskazanych kolejno osób (domownik, sąsiad, dozorca), oraz gdy pokwituje ona odbiór i zobowiąże się do oddania pisma adresatowi. Dodatkowo - w przypadku doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy - wymagane jest zawiadomienie o tym fakcie adresata w sposób określony przez ustawodawcę. Można przyjąć, że pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Z treści tego przepisu wynika, zatem wymóg, aby domownik, sąsiad i dozorca domu były osobami dorosłymi. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podkreśla się słusznie, że pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" użytym w art. 10 § 1 K.c. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 1931/93, opubl. ONSA 1995, nr 2, poz. 53, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt II SA 447/1999, lex nr 46791). Wskazać należy, że decyzja administracyjna, jaką z całą pewnością jest decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu z dnia [...], to akt sformalizowany, który musi spełniać warunki określone w K.p.a., zatem musi być doręczony stronom. Odnotować jedynie można, że stosownie do art. 112 K.c. zdanie drugie, przy obliczaniu wieku osoby fizycznej termin upływa z początkiem ostatniego dnia, który swoją datą odpowiada dniu urodzenia. Jednakże dodać trzeba, że doręczający winien sprawdzać, czy odbiorca przesyłki faktycznie ukończył 18 lat i jest tym samym uprawniony do jej odbioru w imieniu adresata. W świetle powyższego zaakcentować należy, że przywołane uregulowanie ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania administracyjnego, aby korespondencja kierowana na jej imię i nazwisko dotarła do jej wiadomości. Należy uznać, zatem za całkowicie zrozumiałe, że doręczenia pisma stronie może się podjąć wyłącznie osoba pełnoletnia, czyli taka, która nabyła pełnię praw publicznych, a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za swoje czyny. Tak, więc w przypadku odebrania korespondencji przez osobę niepełnoletnią, strona postępowania administracyjnego może w celu obrony własnych interesów skutecznie podnieść zarzut wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 K.p.a. i obalić domniemanie tzw. doręczenia zastępczego. Jednakże podkreślić trzeba, że w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Doręczenie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu, w dniu 10 lipca 2009 r., córce skarżącej nie miało ujemnych skutków dla skarżącej, skoro skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie. W dacie odebrania decyzji skarżąca sporządziła odwołanie i nadała je listem poleconym w dniu 17 lipca 2009 r. W treści odwołania skarżąca wskazuje na numer decyzji organu I instancji i polemizuje z jej rozstrzygnięciem. Należy w takim wypadku przyjąć, że skarżąca zapoznała się z treścią adresowanej na jej nazwisko korespondencji. Zatem odebranie pisma przez osobę małoletnią i przekazanie go adresatowi należy w przedmiotowej sprawie uznać za doręczenie skuteczne (podobnie Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., komentarz do art. 72 P.p.s.a., str. 183 oraz postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 995/09). W związku z powyższym twierdzenie, że w niniejszej sprawie doręczenie skarżącej decyzji nie nastąpiło i przez to decyzja nie weszła do obrotu prawnego, należy uznać za nieuzasadnione. W sytuacji bowiem, gdy strona nie zanegowała faktu doręczenia jej decyzji organu administracji publicznej i jednocześnie dopełniła w ustawowym terminie czynności przez doręczenie odwołania, organ zobowiązany był do rozpoznania jej odwołania merytorycznie. Dlatego też, przepis art. 134 K.p.a. został w niniejszej sprawie zastosowany błędnie. Doręczenia wadliwego decyzji nie można w każdym przypadku traktować jako nieważnego i bezskutecznego. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że doręczenie decyzji organu I instancji niepełnoletniej córce skarżącej nie spowodowało ujemnych skutków dla skarżącej, skoro skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Skoro decyzja organu I instancji "dotarła" do strony i strona zapoznała się z jej treścią a następnie wniosła odwołanie, to chybione jest stanowisko organu, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, zdaniem Kolegium, że strona nie jest związana tą decyzją. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stwierdzone uchybienie, które miało wpływ na wynik postępowania, spowodowało konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygniecie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania odwoławczego wynikają wprost z powyższych rozważań.