I OSK 1749/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 258/10 w sprawie ze skargi K. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2009r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 258/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2009r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], działając z upoważnienia Burmistrza Miasta K., na podstawie art. 16, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4m art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903), przyznał K. Z. na niepełnosprawnego syna R. Z. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł na okres od dnia 1 czerwca 2009 r. do dnia 31 maja 2012 r. Powyższą decyzję skierowaną do K. Z., odebrała w dniu 10 lipca 2009 r. niepełnoletnia córka wnioskodawczyni – A. Z., co znajduje odzwierciedlenie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Pismem z dnia 17 lipca 2009 r., (data stempla pocztowego), K. Z., wniosła odwołanie od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wskazując, że nie może być ono rozpatrzone, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego. Organ stwierdził, że doręczenie nastąpiło z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej określonych w art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a., zwracając uwagę, że decyzja z dnia [...] czerwca 2009r. została odebrana przez 13 letnią córkę adresatki – A. Z. Zdaniem organu, skoro zatem K. Z. nie odebrała osobiście decyzji organu pierwszej instancji, ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, że strona nie jest związana tą decyzją. Powyższe postanowienie wraz z pouczeniem o terminie i sposobie zaskarżenia zostało odebrane w dniu 4 lutego 2010 r. przez A. Z., co wynika ze zwrotnego pocztowego potwierdzenia odbioru przesyłki (karta 7 akt administracyjnych). Na to postanowienie K. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu, domagając się wypłaty wraz z odsetkami zaległego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności syna R. Z. od września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca wniosła skargę z uchybieniem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, który upłynął w dniu 6 marca 2010 r. Organ wyjaśnił, iż skarga wniesiona przez skarżącą bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, została przekazana do Kolegium w dniu 10 marca 2010 r., a więc z przekroczeniem terminu do jej wniesienia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone pełnoletniemu domownikowi adresata zgodnie z art. 43 K.p.a., bowiem zostało doręczone niepełnoletniej córce – A. Z. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 258/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2009r. wskazał, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, o zachowaniu terminu do jej wniesienia decyduje data nadania skargi przez sąd na adres właściwego organu administracji publicznej. W niniejszej zaś sprawie nieprawidłowe skierowanie skargi bezpośrednio do Sądu skutkowało przyjęciem, iż faktyczną datą wniesienia skargi do Sądu jest data przekazania jej do organu, czyli dzień 4 marca 2010 r. , a więc termin do wniesienia skargi został zachowany. W odniesieniu do meritum sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że doręczenie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. córce skarżącej nie wywołało ujemnych skutków dla skarżącej, skoro w ustawowym terminie złożyła ona odwołanie. Tym samym – w ocenie Sądu – należy przyjąć, że skarżąca zapoznała się z treścią adresowanej na jej nazwisko korespondencji. Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie odebranie pisma przez osobę małoletnią i przekazanie go adresatowi należy uznać za doręczenie skuteczne. W związku z tym Sąd uznał za nieuzasadnione twierdzenie, że w niniejszej sprawie doręczenie decyzji nie nastąpiło i przez to nie weszła ona do obrotu prawnego. W sytuacji bowiem, gdy strona nie zanegowała faktu doręczenia jej decyzji organu administracji publicznej i jednocześnie dopełniła w ustawowym terminie czynności przez doręczenie odwołania, organ zobowiązany był do rozpoznania jej odwołania merytorycznie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, gdyż obarczone wadliwością doręczenie aktu administracyjnego nie spowodowało dla strony ujemnych skutków i uznanie, że pomimo "wadliwego doręczenia", ze względu na fakt, że strona zapoznała się z treścią decyzji organu pierwszej instancji i w terminie wniosła odwołanie, decyzja ta weszła do obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji, gdy doręczenie decyzji nastąpiło wobec małoletniego domownika K. Z., to czynności tej nie można uznać za prawidłową i skuteczną. Pojęcie dorosły domownik dotyczy bowiem osoby pełnoletniej, co oznacza – zdaniem skarżącego kasacyjnie – że doręczenie pisma osobie małoletniej każdorazowo będzie obarczone wadą i jako takie w świetle art. 43 K.p.a. winno być oceniane jako nieskuteczne w kontekście wejścia decyzji do obrotu prawnego. Tym samym, nie można uznać, że skuteczność doręczenia aktu administracyjnego może być dodatkowo poddana ocenie i warunkowana takimi okoliczności, jak fakt zapoznania się przez stronę z treścią decyzji, czy złożenia przez nią w terminie środka zaskarżenia. Prowadziłaby to bowiem do formułowania pozaustawowych przesłanek skuteczności doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym autor skargi kasacyjnej stwierdził, że fakt zapoznania się przez stronę z treścią decyzji i terminowe wniesienie odwołania, z punktu widzenia oceny skuteczności doręczenia decyzji, stanowią okoliczności prawnie obojętne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania i uchylił zaskarżone orzeczenie, to nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jednocześnie podkreślić należy, iż jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie wskazanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowo-administracyjnej i nie może być samoistną podstawą kasacyjną (wyrok NSA z 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt FSK 852/05). Oznacza to, że na stronę skarżącą nałożona została powinność powiązania tego przepisu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt I FSK 1412/06). W niniejszej sprawie skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. jako podstawę skargi kasacyjnej wskazało wyłącznie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez powiązania go z odpowiednim zarzutem naruszenia konkretnych przepisów. Wobec tego już z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, zaś zarzut podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji wadliwości doręczania decyzji organu pierwszej instancji nie jest trafny. Wskazać w tym miejscu należy, że w doktrynie ze względów podmiotowych wyróżnia się dwa rodzaje doręczania pism, to jest doręczenie właściwe oraz zastępcze. Doręczenie właściwe określone jest w art. 42 k.p.a. – pismo adresat odbiera osobiście. Wszystkie inne formy doręczeń pism osobom fizycznym mają charakter uzupełniający – między innymi określone w art. 43 k.p.a. doręczenie zastępcze. Przepis ten stanowi, że "w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi..." Podkreślić należy, że aby doręczenie zastępcze było skuteczne, muszą być spełnione następujące przesłanki wynikające z treści tego przepisu, to jest:, adresat jest nieobecny w mieszkaniu akurat w chwili doręczania pisma, jednakże na co dzień przebywa w tymże mieszkaniu; pismo przyjmują za pokwitowaniem osoby wymienione we wskazanym przepisie z zachowaniem kolejności w nim przewidzianej, a więc dorosły domownik, dorosły sąsiad, dozorca domu osobiście; osoba odbierająca pismo zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi osobiście. Zaznaczyć należy, że pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest tożsame z pojęciem pełnoletni, użytym w art. 10 § 1 k.c. (por. post. NSA z dnia 3 grudnia 1993 r. SA/Po 1931/93 ONSA 1995 Nr 2, poz. 53). Zaś w myśl art. 10 § 1 k.c. "pełnoletnim jest, kto ukończył lat osiemnaście". To, że w niniejszej sprawie decyzję organu pierwszej instancji odebrała niepełnoletnia córka strony, która następnie jej przekazała to pismo, nie stanowi okoliczności budzących wątpliwości. W takiej sytuacji zastępcze doręczenie decyzji (art. 43 k.p.a.), co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji, nie może być uznane za doręczenie prawidłowe, jeżeli przedmiotowe doręczenie dokonane zostało do rąk małoletniego dziecka adresata decyzji, a adresat kwestionuje prawidłowość takiego doręczenia. Takie nieprawidłowe doręczenie decyzji wywołuje ten skutek, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegnie od daty zapoznania się z treścią decyzji przez jej adresatów (por. wyrok NSA z 9 lutego 1994 r. IV SA 515/93). W rozpoznawanej sprawie nie można z faktu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji niepełnoletniej córce strony wywodzić negatywnych skutków dla tej strony w postaci przyjęcia poglądu, iż w tej sprawie decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. nie weszła do obrotu prawnego z tego względu, że jej doręczenie nastąpiło z uchybieniem art. 40 i 43 k.p.a. Doręczenie to bowiem nie zostało w żaden sposób zakwestionowane przez adresata – czyli przez K. Z. Za Sądem pierwszej instancji stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie sposób doręczenia decyzji organu pierwszej instancji nie miał ujemnych skutków dla strony, gdyż w ustawowym terminie zostało złożone odwołanie. Treść odwołania jednoznacznie wskazuje, że strona odniosła się w złożonym środku zaskarżenia do przekazanej jej przez córkę decyzji pierwszoinstancyjnej, to zaś powoduje, że zasadnie uznano w zaskarżonym wyroku, iż strona zapoznała się z treścią adresowanej do niej korespondencji. Wobec tego uznać należy, że Sąd w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, iż doręczenie decyzji z dnia 10 czerwca 2009 r. kierowanej do K. Z. osobie małoletniej, chociaż dokonane z uchybieniem przepisów art. 40 i art.. 43 K.p.a., lecz zostało przekazane adresatowi, a zatem należy je uznać za doręczenie skuteczne, gdyż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Podobny pogląd wynika zarówno z doktryny (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II., komentarz do art. 72 P.p.s.a., str. 183), jak i z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - zob. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 995/09. Mając na uwadze powyższe wywody oraz stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.