IV SA/Wa 780/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymano nią w mocy poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w zakresie rozstrzygnięć zawartych w tiret 1 i 2; 2. stwierdza nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w zakresie rozstrzygnięć zawartych w tiret 1 i 2; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego K. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 8 maja 2006 r. K. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] oraz decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...]zarzucając tym decyzjom, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 4 lipca 2009 r. doprecyzowano wniosek, żądając dodatkowo stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa": 1. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. w części dot. pkt I uchylającego dwie decyzje Naczelnika Gminy T. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...]; 2. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w części dot. pkt II przekazującego Naczelnikowi Gminy T. sprawę do ponownego rozpatrzenia; 3. umorzył postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności trzech decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...], z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...]. W piśmie z dnia 2 grudnia 2009 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r., oraz o przekazanie wniosku o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] do organu właściwego tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją z dnia 10 lutego 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 127 § 3 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podstawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. był art. 137 kpa (w obowiązującym wówczas brzmieniu), który został prawidłowo zastosowany. Bowiem przy wydawaniu dwóch decyzji przez Naczelnika Gminy T. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenia art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107 ze zm.), który to przepis jako jeden z warunków uwłaszczenia na nieruchomości państwowej przewidywał gospodarowanie na tej nieruchomości, natomiast z akt sprawy wynikało, że B. S. gospodarował jedynie na części nieruchomości. Zatem zasadne było uchylenie decyzji Naczelnika Gminy T. przez Wojewodę [...], skutkiem czego brak było podstaw do stwierdzenia, że w tej części decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności w tej części. Stwierdzenie nieważności pkt II rozstrzygnięcia Wojewody [...] zdaniem Ministra było konieczne, gdyż przepisy kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji (tj. [...] kwietnia 1980 r.) nie przewidywały możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji po uchyleniu decyzji tegoż organu (brak było kompetencji do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia). Umorzenie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] spowodowane było brakiem właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (organem właściwym miejscowo jest samorządowe kolegium odwoławcze). Wniosek zaś K. S. wraz z aktami sprawy zostanie przekazany postanowieniem na podstawie art. 65 kpa do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego. W zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] postępowanie umorzono, gdyż z akt sprawy wynikało, iż decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Naczelnik Gminy T. decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] uznał, iż właścicielem części nieruchomości o pow. 3,94 ha jest B. S., zaś decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] uznał, że właścicielem pozostałej części nieruchomości o pow. 0,52 ha jest M. Z. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika K. S. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 65, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 1 i 3, art. 6, art. 11 kpa oraz art. 99 § 1 i art. 137 kpa w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2010 r. skarżący opisał historię rodzin S. i Z. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożył odpis postanowienia Sądu Powiatowego dla Miasta P. z [...] czerwca 1951 r. dotyczącego wpisu do księgi wieczystej zakazu zbywania nieruchomości bez zezwolenia właściwego Przewodniczącego Powiatowej Rady Narodowej, a także odpis zaświadczenia o uiszczeniu należnego podatku od nabycia praw majątkowych przez spadkobierców T. S. Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżącego Minister jest organem właściwym w sprawie, gdyż w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż sprawy związane z reformą rolną podlegają kontroli albo sądów powszechnych albo organów innych niż samorządowe kolegia odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa lub innych przepisach. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Podstawę prawną decyzji Wojewody [...], o której stwierdzenie nieważności ubiega się K. S., stanowił art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78 tj. ze zm.), dalej jako "dekret". Dekret ten funkcjonuje w porządku prawnym do dnia dzisiejszego, zaś ostateczny kształt nadała mu nowelizacja dokonana ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). Uwzględniając zmiany jakie zaszły w strukturze administracji publicznej (z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. - przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej) należało ustalić na kogo przeszły kompetencje ówcześnie zastrzeżone dla Wojewody [...] (jako organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego nad orzeczeniami prezydium powiatowych rad narodowych). Jak to już zostało wskazane dekret obowiązuje do dnia dzisiejszego. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 1 dekretu, o nabyciu własności nieruchomości orzeka obecnie starosta, jako organ administracji samorządowej. Natomiast do prowadzenia postępowania nadzorczego w trybie art. 154 § 1 i art. 155 kpa (uchylenie decyzji ostatecznej) właściwy jest organ który wydał decyzję lub organ wyższego stopnia, zaś w trybie art. 156 § 1 kpa (stwierdzenie nieważności decyzji) właściwy jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organem wyższego stopnia nad starostą w rozumieniu art. 17 pkt 1 kpa jest samorządowe kolegium odwoławcze. Tak więc, obecnie właściwym organem do weryfikacji w trybie nadzorczym ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez starostę będzie sam starosta (uchylenie) bądź samorządowe kolegium odwoławcze (zarówno uchylenie jak i stwierdzenie nieważności). Zatem, skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest stwierdzenie nieważności wydanej w trybie nadzorczym decyzji organu, którego kompetencje obecnie przejęło samorządowe kolegium odwoławcze (ewentualnie starosta), to zawsze na podstawie art. 157 § 1 kpa organem właściwym w takiej sprawie będzie samorządowe kolegium odwoławcze. A mianowicie jako organ wyższego stopnia (gdy decyzję nadzorczą wydał starosta w trybie art. 154 lub art. 155 kpa), bądź jako organ wskazany w przepisie art. 157 § 1 in fine kpa jako wyłącznie właściwy (gdy decyzję nadzorczą wydało kolegium trybie art. 154 § 1, art. 155 bądź art. 156 § 1 kpa). Wobec powyższego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r., bowiem kompetentny w tej sprawie jest inny organ administracji. Zaprezentowane na rozprawie stanowisko pełnomocnika skarżącego, iż w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że właściwym organem do rozpoznania spraw z zakresu reformy rolnej jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może zostać podzielone przez Sąd, gdyż przywołane przez pełnomocnika orzeczenia dotyczą innych stanów faktycznych, a ponadto zostały wydane na gruncie innych aktów prawnych. Zasadnicza różnica sprowadza się do tego, że akty prawne na podstawie których orzekano w przywołanych sprawach utraciły moc, brak jest więc wskazania w aktualnym porządku prawnym organów właściwych do orzekania w sprawie, a więc również organów odwoławczych czy orzekających w trybie nadzoru. W takich przypadkach zastosowanie muszą znaleźć inne reguły poszukiwania właściwości organów niż w sprawie niniejszej, gdzie właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności oraz dalszej ewentualnej kontroli legalności decyzji w tym przedmiocie (w zakresie wystąpienia wad kwalifikowanych) wynika wprost z obowiązujących regulacji. Odnośnie rozstrzygnięcia w tiret 3 decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - umorzenie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...], stwierdzić należy co następuje. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności czterech decyzji administracyjnych. Organ uznał się za właściwy i rozpoznał wniosek w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 66 kpa jeżeli podanie dotyczy kilku spraw, w tym także sprawy, do załatwienia której organ, do którego wpłynął wniosek nie jest właściwy, to wówczas organ ten winien prowadzić i zakończyć sprawę, w której wszczął i prowadził postępowanie administracyjne i jednocześnie pouczyć wnoszącego podanie, że w tej innej sprawie powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu - art. 66 § 1 i 2 kpa (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OW 4/08, LEX Nr 493896). Natomiast w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 128/08, LEX Nr 515196, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przypadku gdy postępowanie administracyjne wywołane podaniem (wnioskiem) zostało wszczęte i pewne czynności zostały w jego ramach przeprowadzone to wówczas powinno ono zostać umorzone, a podanie (wniosek) o którym mowa przekazane organowi właściwemu jednakże po uprawomocnieniu się postanowienia o umorzeniu. Podobnie byłoby wtedy, gdyby w związku ze zmianami przepisów prawa organ został pozbawiony prawnej możliwości prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w której początkowo był właściwy. Inaczej natomiast wówczas kiedy organ byłby świadomy swojej niewłaściwości już w momencie wstępnej kontroli sprawy (podania, wniosku) która poprzedza skierowanie jej do merytorycznego rozpoznania. W takiej sytuacji organ stwierdzający swoją niewłaściwość obowiązany jest sprawę przekazać do organu właściwego (art. 65 § 1 kpa). Skoro w niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności kilku decyzji administracyjnych, a Minister uznał się za właściwego w części wniosku, to należało zastosować w niniejszej sprawie art. 66 kpa i zawiadomić wnoszącego podanie, że w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] winien wystąpić do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego. Jednakże skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte, a organ przeprowadził w jego toku pewne czynności, to prawidłowo rozstrzygnięto o umorzeniu postępowania, i zasadnie pouczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż wniosek o którym mowa przekazany zostanie organowi właściwemu jednakże dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia o umorzeniu. Zatem zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia art. 65 kpa są niezasadne. W tym stanie rzeczy zbędne stało się rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi, skoro decyzja musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, z uwagi na jej wydanie przez organ niewłaściwy w sprawie. W oparciu o powyższe, Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o art. 135 ppsa także poprzedzającej ją decyzji w zakresie rozstrzygnięć zawartych w tiret 1 i 2 (dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]), orzekając o tym w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 ppsa stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 3 sentencji wyroku). Orzekając w punkcie 4 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi – 200 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie dla adwokata reprezentującego skarżącego – 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia.