II SA/Gl 114/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2010 r. sprawy ze skargi L. J. oraz R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Gminy R. zezwolił obecnie skarżącemu R. J. na wyłączenie z produkcji rolnej pod budowę domu jednorodzinnego gruntów o powierzchni 170 m2 - grunty orne kl.IIIb, zwolnił R. J. z obowiązku uiszczenia należności jednorazowej i stałych opłat rocznych oraz zobowiązał wnioskodawcę do zdjęcia próchnicznej warstwy gleby z terenu zajętego pod budowę na głębokość 20 cm i zagospodarowanie jej we własnym zakresie na swojej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor przedłożył decyzję zatwierdzającą plan zabudowy działki 1 i chce przystąpić do rozpoczęcia budowy. Wnioskiem z dnia [...] r. uczestnik postępowania L. S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. Przedmiotowej decyzji zarzucił, iż była ona niewykonalna już w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W jego ocenie niewykonalność decyzji wynika stąd, że zezwolenie na wyłączenie gruntów zostało wydane na działkę nr 1, podczas gdy taka działka występuje jedynie w części opisowej rejestru gruntów, nie ma jej natomiast na mapach ewidencyjnych. Nadto pozwolenie na budowę opiewa na działki [...] co powoduje, że wyłączenie z produkcji rolnej jedynie działki 1 niezgodne jest ze stanem faktycznym. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Pismem z dnia [...] r. L. S. złożył wniosek o uchylenie decyzji Kolegium i ponowne rozpatrzenie sprawy. Podjętą w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swą tezę, iż decyzja Naczelnika Gminy R. nie naruszała przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na skutek wniesionej przez E. i L. S. skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 705/07, uchylił zaskarżoną decyzję. Mimo wniesienia przez obecnie skarżących L. J. i R. J. skargi kasacyjnej od tego wyroku, stał się on prawomocny z dniem [...] r., albowiem w tym dniu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 817/08). Rozpoznając sprawę ponownie po wyrokach sądów administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., Nr SKO.I-[...], stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Naczelnik Gminy wydając decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie ustalił, czy osoba ubiegająca się o takie wyłączenie jest właścicielem nieruchomości, względnie, czy przysługują jej inne prawa do tej nieruchomości. Dopiero w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji ustalono, że do jednej z działek objętych decyzją zatwierdzającą plan zabudowy (działka nr 1) włączona została m.in. działka o nr 1. Z kolei ta ostatnio wymieniona działka powstała z podziału działki nr 2, której właścicielami byli A. i T. M. na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] r. Obecnie ich następcami prawnymi są małżonkowie S. W ocenie Kolegium te okoliczności mogły zostać ustalone przez organ pierwszej instancji, ponieważ prowadził on operat ewidencji gruntów, zatwierdzał podział nieruchomości i w zbiorze dokumentów znajdowały się materiały źródłowe. Zaniedbanie ustalenia tych okoliczności stanowi w ocenie Kolegium rażące naruszenie art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.), co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Dodatkowo Kolegium wskazało, że decyzja Naczelnika Gminy rażąco narusza zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wydawano po uzyskaniu przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. Naczelnik Gminy zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania działek [...], a pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego udzielił na działkach 3, 4, 5, 6 i 1, zaś w decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej w ogóle nie określił na jakiej działce udziela zezwolenia. Kolegium oceniło także, iż po zbadaniu pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 kpa nie dopatrzyło się ich zaistnienia. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli zarówno obecnie skarżący, jak i uczestnicy postępowania - małżonkowie S. Uczestnicy postępowania w swoim wniosku oświadczyli, że zgadzają się z treścią rozstrzygnięcia SKO, jednakże kwestionują jego uzasadnienie tak co do oceny prawnej, jak i ustaleń faktycznych. Wnieśli o uzupełnienie uzasadnienia tak, aby stało się ono logiczne i w sposób rzetelny odzwierciedlało stan faktyczny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Z kolei skarżący zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7 kpa poprzez ustalenie, że skarżący nie byli osobami uprawnionymi do ubiegania się o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, jak również poprzez ustalenie, że przy wydaniu decyzji organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania; art. 107 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera wszelkich elementów jakie powinna zawierać prawidłowo wydana decyzja oraz art. 156 § 1 pkt 2 poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka określona w tym przepisie. W uzasadnieniu powołano się na akt notarialny z dnia [...] r., na mocy którego skarżący nabyli własność m.in. działki nr 2, której powstała działka nr 4. Brak było w dacie wydawania spornej decyzji podstaw do uznania, że wpisy w księdze wieczystej nie są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Również obecnie takich podstaw nie ma Kolegium. Powołali się na zasadę rękojmi wiary ksiąg wieczystych i stwierdzili, że nie doszło do naruszenia art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślili, że przed wydaniem decyzji organ nie posiadał i nie mógł posiadać wiedzy, że stan prawny nie odpowiada stanowi ujawnionemu w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów. Zarzucili, że Kolegium błędnie ustaliło, jakoby decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę nie wskazywała spornej działki. Wbrew twierdzeniom Kolegium w aktach sprawy znajduje się decyzja zatwierdzająca plan realizacji zagospodarowania działek, na którą Naczelnik Gminy powołał się w decyzji zezwalającej na wyłączenie. Takie błędne ustalenie jest wynikiem oczywistej omyłki, jaką organ popełnił przy wpisywaniu numeru decyzji [...]. Konkludując skarżący wskazali, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Co do ewentualnych innych przesłanek nieważności, wskazali, że nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ 10 lat od daty jej wydania. Zarzucili ponadto, że Kolegium nie zajęło się w żaden sposób oceną, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, czy też nie. W toku postępowania, jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, do akt sprawy dołączono m.in. odpis wyroku Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] r., sygn. akt [...] oddalającego powództwo skarżących przeciwko uczestnikom o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a także odpis ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] r. ([...]) zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania m.in. spornej działki. Rozpoznając oba wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Zasadniczo Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo wskazało, że sporna decyzja Naczelnika Gminy narusza także art. 39 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez to, że brak oznaczenia nieruchomości uniemożliwia dokonanie kontroli czy grunt został wyłączony zgodnie z zezwoleniem oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy przez to, że nie ustalono i nie udokumentowano, czy grunty objęte zgodą na wyłączenie są w planie miejscowym przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Odnosząc się do zarzutu nie zbadania nieodwracalności skutków prawnych, Kolegium wskazało, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów nie wywołała żadnych skutków prawnych, które wymagałyby podjęcia działań innych niż administracyjne. Tylko bowiem w takim przypadku można mówić o nieodwracalności skutków prawnych. Pozostałe zarzuty skarżących, jak i uczestników postępowania Kolegium uznało za bezzasadne. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania. Poza zarzutami sformułowanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucili dodatkowo naruszenie art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 8 i art. 11 kpa oraz art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu powtórzyli prezentowane już wcześniej w toku postępowania administracyjnego argumenty. W odpowiedzi na skargę organ nie podzielił stanowiska skarżących i nie przychylił się do żadnego z zarzutów skargi, wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Oświadczył, że postępowanie w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zakończyło się na korzyść uczestników, zaś skarżący stali się właścicielami spornej działki w drodze zasiedzenia. Z kolei uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi i stwierdzili, że postępowanie w sprawie o zasiedzenie nie dotyczyło gruntu objętego niniejszym postępowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Z uwagi na fakt, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym po prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 705/07, zwrócić przyjdzie uwagę na art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w powołanym wyroku przesądzono m.in., że w przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy nie wskazano działki podlegającej wyłączeniu oraz błędnie powołano się w jej uzasadnieniu na fakt, iż inwestor przedłożył decyzję [...] podczas, gdy decyzja o wskazanej treści, o ile pozostawała jeszcze wówczas w mocy, nosiła nr [...]. Sąd wskazał również, że decyzja z dnia [...] r. dotknięta była także innymi wadami. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ilekroć ustawa traktowała o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej rozumieć przez to należało zaniechanie rolniczego lub leśnego użytkowania gruntów przez właściciela albo osobę nabywającą te grunty na cele nierolnicze lub nieleśne. Oceniając, czy wnioskodawca, na rzecz którego wydana miała zostać decyzja wyłączająca grunt z produkcji rolnej spełnia niezbędne w ustawie przesłanki, ustalenia wymagało w konsekwencji m.in., czy osoba ta jest właścicielem bądź w konkretnych okolicznościach posiadaczem gruntu. W aktach sprawy brak było dowodów na to, by Naczelnik Gminy R. ustaleń takich dokonał pomimo dostępu, z urzędu, do wszystkich niezbędnych dokumentów i wiedzy o tych spośród nich, które sam wydał. Analizując materiał dowodowy wskazano, iż niewątpliwym jest, że obejmujący działkę 2, która w wyniku kolejnych przekształceń weszła w skład działki 1 , akt własności ziemi został w dniu [...] r. wydany przez Naczelnika Gminy R.na rzecz A. i T. M., poprzedników prawnych małżonków S. Wbrew jednak podniesionym wówczas twierdzeniom Kolegium żaden drugi, "konkurencyjny", dotyczący tej samej działki akt własności nie został wydany. Za takowy w żadnej mierze uznać nie można było aktu wydanego w dniu [...] r. na rzecz małżonków B., którzy wchodzące w skład działki 2 sprzedali następnie małżonkom J.. Akt ten, wyliczając działki należące do małżonków B. nie wymienił bowiem działki 2 , który to numer pojawił się w nieznanych okolicznościach dopiero na sporządzonym w roku [...] odpisie aktu własności, opatrzonym pieczątką i podpisem działającego w imieniu Naczelnika Gminy inspektora, umieszczonymi pod adnotacją potwierdzającą zgodność odpisu z oryginałem. Fakt, iż to jedynie poprzednicy prawni małżonków S. dysponowali aktem własności nieruchomości, o której mowa, zaakcentował Sąd Rejonowy w Ż. w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalającym powództwo L. i R. J. przeciwko E. i L. S. oraz M. S. i A. M. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd podkreślił, iż przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w tym zwłaszcza wskazanych w pkt 2 tegoż artykułu organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, wykazało, że odpowiada ona prawu, choć z jej uzasadnienia wynika, że organ nie rozpatrzył sprawy we wszystkich jej aspektach. To uchybienie nie miało jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. W szczególności za prawidłowe należy uznać te ustalenia organu, które wprost wynikają z oceny dokonanej przez Sąd w przytoczonym wyżej wyroku. Nie może budzić wątpliwości na obecnym etapie postępowania, że w dacie wydania spornej decyzji wnioskodawca nie legitymował się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest prawomocny już w chwili obecnej powołany wyżej wyrok Sądu Rejonowego w Ż. Skoro tak, to prawidłowo organ wyprowadził wniosek o istnieniu przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. doszło do rażącego naruszenia art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Już sama ta okoliczność przesądza o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie zachodzą przy tym w ocenie Sadu okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. W szczególności wskazać przyjdzie, że 10-letni okres, o którym mowa w tym przepisie nie dotyczy sytuacji, kiedy decyzja wydana została w okolicznościach , o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przypadku decyzji orzekającej o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej również nie może być mowy o wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych. Jak słusznie bowiem zauważa organ skutki tej decyzji mogą być zmienione w drodze postępowania administracyjnego, o ile oczywiście postępowanie takie w obecnym stanie prawnym i faktycznym będzie przedmiotowe. Ponadto brak oznaczenia działki gruntu podlegającej wyłączeniu w osnowie decyzji stanowi, że decyzja taka jest niewykonalna. To z kolei powoduje, że jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Sama ta wada nie dawałaby jednak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 10 lat od jej wydania (art. 156 § 2 kpa), co jednak wobec innych jej wad pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazać wreszcie przyjdzie uwagę na kwestię, której Kolegium nie dostrzegło, a która dodatkowo przesądza o wydaniu spornej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Otóż jednym z aktów, które zostały powołane w uzasadnieniu decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, była decyzja zatwierdzająca plan zabudowy spornej działki. Pomijając w tym miejscu kwestie związane z prawidłowością jej oznaczenia (numeracji), stwierdzić należy, że ta decyzja w ocenie skarżących miała konkretyzować, jakiego gruntu dotyczy wyłączenie z produkcji rolnej. Tymczasem zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy, w szczególności z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. wynika, że inwestor nie nabył prawa do dysponowania spornymi działkami przed upływem roku od uprawomocnienia się decyzji realizacyjnej. Nawet zatem, gdyby przyjąć (czego Sąd w niniejszej sprawie nie czyni), że na uwzględnienie mogłyby zasługiwać twierdzenia skarżących o ich działaniu w dobrej wierze i w oparciu o ujawnione w księdze wieczystej wpisy, to i tak decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej należałoby uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wydano ją w oparciu o akt administracyjny (decyzję lokalizacyjną), która w dacie jej wydania nie pozostawała już w obiegu prawnym z uwagi na treść art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.