I OSK 2152/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 877/10 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Wyrokiem z 17 marca 2011 r., IV SA/Wa 877/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę L. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził wydanie decyzji Naczelnika Gminy w Ś. z [...] października 1975 r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa za spłaty pieniężne działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi Ś. z naruszeniem prawa wskazując, że nie stwierdził nieważności przedmiotowej decyzji, ponieważ zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Przedstawiony w piśmie Starostwa Powiatowego w Rzeszowie z 5 lutego 2010 r. aktualny stan geodezyjno-prawny działki [...] o pow. [...] ha wskazuje, że podczas odnowienia operatu ewidencyjnego gruntów wsi Ś. parcela gruntowa nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [A]. Następnie podczas wymiany gruntów przeprowadzonej w 1976 r. działka nr [A] weszła w skład kompleksu oznaczonego jako działka nr [B]. W latach osiemdziesiątych kompleks ten uległ podziałowi i obecnie działka [...] odpowiada częściom działek nr [B]/[X] i [B]/[Y] stanowiących własność osoby fizycznej (B. B.), części działki nr [C] stanowiącej drogę, której właścicielem jest Gmina Ś. oraz części działki nr [B]/[Z] stanowiącej własność Skarbu Państwa, we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych. Wobec tego, że w stosunku do działki nr [...] na przestrzeni lat zaszły nieodwracalne zmiany i brak jest możliwości jej fizycznego zwrotu na rzecz osób uprawnionych Minister orzekł, że decyzja Naczelnika Gminy w Ś. z [...] października 1975 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że Minister poczynił prawidłowe ustalenia co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z wyrokiem NSA z 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86 (ONSA 1987, nr 2, poz. 81), nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu cyt. art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych, wywołanych przez decyzję, organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro w sprawie bezspornie ustalono, że doszło do zmian własności (choćby części) działki, objętej decyzją której nieważność stwierdzono, to prawidłowe są wnioski organu, że zaszły nieodwracalne skutki prawne. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, są pozbawieni możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie skutków prawnych, jakie w sferze prawa cywilnego ma nabycie prawa. Organ administracji nie może wkroczyć w kompetencje sądu powszechnego. Powyżej opisany wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną w całości. Sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w treści uzasadnienia wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. wskazania w oparciu o jaką podstawę prawną Sąd skargę oddalił, co m.in. uniemożliwia skarżącemu prawidłową analizę wydanego orzeczenia pod kątem zastosowania właściwych przepisów prawa i tym samym prawidłowego formułowania podstaw skargi kasacyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami w postaci rażącego naruszenia prawa i nie było podstaw do opierania całego rozstrzygnięcia na art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., w związku z błędnym przyjęciem, że w efekcie decyzji Naczelnika Gminy Ś. z [...].10.1975 r., nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa za spłaty pieniężne działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi Ś. w stosunku do ww. całej działki gruntu wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdy tymczasem możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji w części, dotyczącej części ww. działki, co do której nie zaszły nieodwracalne skutki prawne i przyjęcia jako podstawę rozstrzygnięcia co do tej części art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu nieopłaconych ani w całości, ani w części. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że uzasadnienie wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie nie zawiera jednoznacznego i wyraźnego wskazania podstawy prawnej przyjętej przez ten Sąd dla oddalenia złożonej przez skarżącego skargi. Nie pozwala to skarżącemu dokonać prawidłowej analizy wydanego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania właściwych przepisów prawa. Następnie podniesiono, że jakkolwiek bezsporna jest okoliczność, że około 41% powierzchni działki [...] jest własnością oznaczonej osoby fizycznej (jako działki [B]/[Z] oraz [B]/[X]) na skutek zaistniałych czynności cywilnoprawnych (doszło do zmiany własności), to nie oznacza to, iż taka okoliczność skutkuje niemożnością przywrócenia stanu poprzedniego przynajmniej w części, w oparciu o właściwe przepisy prawa administracyjnego, tj. chociażby w zakresie stanowiącej ponad 50% powierzchni działki [...] działki nr [B]/[Z], będącej w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych. Wprawdzie brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., nie oznacza to jednak wyłączenia takiej możliwości (wyr. NSA w Warszawie z 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97; LEX nr 48738). W przedmiotowej sprawie nie na wszystkich aktualnie istniejących działkach, które objęły powierzchnię działki [...], doszło do zmian własności w oparciu o przepisy cywilnoprawne. Powołany został również pogląd prezentowany w orzecznictwie, że "zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. może odnosić się także tylko co do tej części decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w której do konkretnych nieruchomości nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli w części nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej skutki takie nie nastąpiły, miałby w tej części zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (tak NSA w wyroku z 12 października 1993 r., II SA 1857/93). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd powołał art. 156 § 2 k.p.a. i dokonał jego wykładni w rezultacie czego uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do zaistnienia nieodwracalnego skutku prawnego, polegającego na zmianach własności (choćby części) działki objętej decyzją, której nieważność stwierdzono, a zatem nie ma możliwości odwrócenia powstałego skutku prawnego. Skarżący miał więc możliwość skonstruować zarzuty kasacyjne w oparciu o uzasadnienie sporządzone w sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną skutecznie zarzucił natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że brak jest podstaw do uznania, że w stosunku do całej działki [...] przejętej na własność Skarbu Państwa za spłaty pieniężne wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. W szczególności, Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z 18 kwietnia 2007 r., I OSK 795/06 uznał, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1975 r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa za spłaty pieniężne działki gruntu nr [...], jednakże tylko w części dotyczącej działki nr [B]/[Z], ponieważ nadal stanowi ona własność Skarbu Państwa, pozostając we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych. W stosunku do pozostałych działek powstałych w wyniku podziału działki oznaczonej nr [...] z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych – zmiany właściciela tych nieruchomości – nie zachodzi możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Mając na uwadze, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie braku możliwości stwierdzenia nieważności tylko części zaskarżonej decyzji nie jest zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. NSA w wyroku z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11).