II GSK 172/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) del. WSA Renata Detka Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 609/10 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej oraz umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 609/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. – po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lutego 2010 r. i przyznał adwokatowi zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (ARiMR) przyznał P. B. (dalej: skarżący) pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Dnia 21 kwietnia 2009 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej co najmniej 4 EJW. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił przywrócenia terminu. Według organu wnioskodawca nie spełnił przesłanek, określonych art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, nadto wniosek złożył po upływie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Dyrektor [...] Regionalnego Oddziału ARiMR uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie przed organem I instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm. – dalej: rozporządzenie) pierwsza rata płatności wypłacana jest w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja przyznająca płatność stała się ostateczna. Według § 9 ust. 3 tego rozporządzenia drugą ratę wypłaca się, jeżeli producent rolny zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW /ESU/ oraz złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia i o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW /ESU/. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia konsekwencją niezrealizowania w terminie przedsięwzięcia bądź niezłożenia w terminie stosownego oświadczenia, jest zwrot pierwszej raty płatności. Z treści § 9 ust. 3 wynika zaś, że w takiej sytuacji druga rata płatności nie podlega wypłacie. Organ powołał też rozporządzenia zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r., a to rozporządzenie z dnia 1 sierpnia 2006 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1016) oraz z dnia 15 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 9, poz. 55) – i na ich podstawie uznał, że termin dostosowania przez skarżącego gospodarstwa w zakresie przechowywania nawozów naturalnych upłynął w dniu 31 lipca 2008 r. W konsekwencji termin złożenia oświadczania, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia upłynął w dniu 14 sierpnia 2008 r. Termin ten jest terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Uzasadnia to uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wyjaśnił, że punktem wyjścia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia jest kwalifikacja terminu, przewidzianego w § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, którego przywrócenia domagał się skarżący. Od tego czy termin ma charakter terminu prawa materialnego, czy też procesowego, zależy możliwość zastosowania instytucji przywrócenia terminu, przewidzianej przepisami art. 58 i 59 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji dopiero kumulatywne spełnienie przesłanek wymienionych w § 9 rozporządzenia (zrealizowanie przedsięwzięcia w terminie i złożenie oświadczenia) daje podstawę do wypłaty drugiej raty płatności. Konsekwencją uchybienia 14-dniowemu terminowi do złożenia oświadczenia jest brak możliwości skutecznego dokonania czynności, która ze swej istoty jest czynnością dokonywaną w toku postępowania. Zdaniem WSA, termin wskazany w ww. przepisie rozporządzenia należy do kategorii terminów prawa procesowego. W konsekwencji uznanie, że termin do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, jest terminem procesowym, skutkuje możliwością zastosowania do niego instytucji przewidzianych w art. 58 i 59 k.p.a. Sąd uznał ponadto, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie realizuje zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a., jak i normy wynikającej z przepisu art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ I instancji po zacytowaniu treści przepisu art. 58 k.p.a. i licznego orzecznictwa, do argumentów skarżącego przedstawionych we wniosku odniósł się tylko jednym zdaniem. Nie uzasadnił też kwestii przekroczenia 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji, oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię stosownie do brzmienia art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z brzmieniem § 6, § 8 oraz § 9 ust. 3 lit. b i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że 14-dniowy termin na złożenie przez stronę oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 lit. b rozporządzenia nie jest terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, w sytuacji błędnego przyjęcia przez Sąd, iż uchybienie temu terminowi nie spowoduje, że wygasają roszczenia uprawnionego; 2. przepisów postępowania, a mianowicie art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 art. 104, art. 107 § 3, art. 58 i art. 59 k.p.a., poprzez zastosowanie ww. przepisów, w sprawie, w której nie mają zastosowania i błędne przyjęcie przez Sąd, że organy obu instancji były zobowiązane do badania przesłanek przywrócenia terminu w trybie określonym w art. 58 k.p.a. W uzasadnieniu organ podkreślił, że oświadczenie składane w trybie § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia nie jest oświadczeniem składanym w toku postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie zostało zakończone decyzją o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Złożenie oświadczenia jest więc przesłanką materialną, warunkującą dokonanie czynności materialno-technicznej – jaką jest wypłata drugiej raty pomocy. W ocenie organu analiza rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu pod kątem prawidłowości zastosowania trybu z art. 58 k.p.a. jest wynikiem błędnego zakwalifikowania charakteru terminu, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia. Sąd powołując się na regulację, która w sprawie nie ma zastosowania, naruszył więc przepisy art. 7, art. 77, art. 80, art. 104, art. 107 § 3, art. 58 i art. 59 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i o osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej wynoszącej co najmniej 4 EJW - obowiązek złożenia którego to oświadczenia wynika z treści § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem o przywrócenie terminu – z uwagi na jego bezprzedmiotowość – stojąc na stanowisku, że termin ten jest terminem prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. poglądu tego nie podzielił. Wobec powyższego oraz wobec podstaw skargi kasacyjnej, wiążących Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.), istota sporu sprowadza się do charakteru prawnego tego terminu. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga rozważenia zasad wypłaty płatności przyznanych na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. – w brzmieniu obowiązującym w dniu przyznania skarżącemu płatności – płatność wypłaca się w dwóch równych ratach. Według ust. 2 pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1 (tzn. decyzja o przyznaniu płatności), stała się ostateczna. Z kolei ust. 3 stanowi, że drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW /ESU/, w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych – Dz. Urz. WE L 220 z 17 sierpnia 1985 r., z późn. zm. (§ 9 ust. 3 pkt 1 lit. a), a nadto złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia, z tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW /ESU/ (§ 9 ust. 3 pkt 1 lit. b). Wypłata drugiej raty przyznanej płatności dokonywana jest w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w pkt 1 lit. b (§ 9 ust. 3 pkt 2). Stosownie do regulacji zawartej w § 10 ust. 1 rozporządzenia pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści przytoczonych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że niezrealizowanie przedsięwzięcia w terminie określonym w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia oraz niezłożenie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b – w terminie tam wskazanym – skutkuje utratą uprawnień nabytych decyzją o przyznaniu płatności. W opisanej sytuacji zatem adresatowi decyzji o przyznaniu płatności nie tylko nie zostanie wypłacona druga rata płatności, ale i zaistnieją przesłanki do wszczęcia postępowania o zwrot raty już wypłaconej. W konsekwencji termin na zrealizowanie przedsięwzięcia – wynikający z § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a (treść którego poza sporem uległa zmianie na mocy powołanych w sprawie rozporządzeń z dnia 1 sierpnia 2006 r. i z dnia 15 stycznia 2008 r.) – uznać należy za termin prawa materialnego. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że realizacja przedsięwzięcia nie jest czynnością procesową. Skład orzekający podziela przy tym pogląd, że termin prawa materialnego to termin, uchybienie którego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Charakteru terminu prawa materialnego nie można jednak przypisać terminowi na złożenie oświadczenia – o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b powołanego w sprawie aktu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10 oraz z dnia 2 marca 20011 r., sygn. akt II GSK 289/10). Wprawdzie niezłożenie w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia może spowodować taki sam skutek jak naruszenie terminu określonego w § 9 ust. 3 lit. a rozporządzenia. Konsekwencją naruszenia obu tych terminów może być to, że podmiot, któremu płatność została przyznana, utraci uprawnienie do tej płatności. Nie wyklucza to jednak przyjęcia, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem prawa procesowego. Przede wszystkim dlatego – według składu orzekającego NSA – że złożenie oświadczenia ocenić należy jako czynność procesową. Oświadczenie ma bowiem charakter podania – w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. Istotnie, postępowanie w przedmiocie przyznania płatności formalnie kończy się wraz z wydaniem decyzji (ostatecznej). Nie można jednak pominąć faktu, że adresat tej decyzji na jej podstawie otrzymuje tylko część przyznanej płatności. Prawo do dalszej wypłaty uzyskuje zaś po spełnieniu określonych prawem wymogów. Specyfika regulacji dotyczących przyznania omawianych płatności i zasady ich wypłat prowadzą do wniosku, że adresat decyzji – składając oświadczenie celem uzyskania prawa do wypłaty drugiej raty – ma swoisty przymiot strony postępowania w tym zakresie. Argument, że złożenie omawianego oświadczenia nie jest czynnością procesową – gdyż na tym etapie nie toczy się żadne postępowanie – nie jest zatem wystarczającym uzasadnieniem tezy o materialnoprawnym charakterze terminu do złożenia tego oświadczenia. Jak już wyżej powiedziano niewątpliwie uchybienie terminu procesowego – pośrednio przez bezskuteczność dokonanej po terminie czynności procesowej – może wywołać skutek materialnoprawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przesądza to jednak kwestii charakteru tego terminu (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, opubl. OSP 2000, Nr 9, poz. 134). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – prawidłowo wywiódł, że termin do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia jest przepisem prawa procesowego. Zarzut błędnej wykładni przepisów wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie znajduje więc usprawiedliwienia. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadniają też pozostałe zarzuty. Skoro bowiem termin na złożenie oświadczenia jest terminem procesowym to –co do zasady – istnieje możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu, przewidzianej przepisami art. 58 i 59 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał tymczasem, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 art. 104, art. 107 § 3, art. 58 oraz art. 59 k.p.a., jest jedynie wynikiem błędnego zakwalifikowania charakteru terminu, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia – a ten zarzut okazał się nietrafny. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na koniec należy wyjaśnić, że zgłoszony w sprawie wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy – zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.