I OSK 2015/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 108/10 w sprawie ze skargi W. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 108/10, oddalił skargę W. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. W. W. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o skierowanie go na komisję lekarską w związku z pogarszającym się stanem zdrowia. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Z. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 2009 r. przez Okręgową Komisję Lekarską w P., uznano podinspektora W. W. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczono do trzeciej grupy inwalidów. W orzeczeniu tym stwierdzono, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Raportem z dnia [...] sierpnia 2009 r. podinspektor W. W., powołując się na wskazane wyżej orzeczenie komisji lekarskiej, zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z prośbą o zwolnienie go ze służby w Policji w trybie natychmiastowym. Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z przepisem § 1 ust. 1, ust. 1a pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w G. przychylił się do tej prośby i zwolnił go ze służby w Policji z dniem [...] września 2009 r. W rozkazie tym określono również parametry wynikające z przepisu § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. 2002 r. Nr 151, poz. 1261). W uzasadnieniu organ powołał się na ostateczne orzeczenie Komisji Lekarskiej z dnia [...] lipca 2009 r., którym uznano W. W. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz na jego raport z dnia [...] sierpnia 2009 r. o zwolnienie go ze służby w Policji w związku z tym orzeczeniem. W odwołaniu od powyższego rozkazu W. W. zarzucił organowi naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji przez niewskazanie, czy przysługuje mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w latach 2007 - 2008. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., uchylił rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił termin zwolnienia na dzień [...] listopada 2009 r., w pozostałej części rozkaz ten utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu organ odwoławczy podał, że podstawą materialnoprawną zwolnienia policjanta ze służby był art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, w myśl którego, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. W takiej sytuacji przepis ten nakłada na przełożonego policjanta obowiązek rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Natomiast z uwagi na to, że W. W. raportem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zgłosił pisemne wystąpienie ze służby w trybie natychmiastowym, to jego zwolnienie ze służby, stosownie do art. 43 ust. 1 tej ustawy, mogło nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Wskazując na powyższe, organ uznał, że W. W. zwolniony został ze służby w Policji zgodnie z obowiązującym prawem, tj. zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że zaskarżony rozkaz ukształtował sytuację prawną strony, jako funkcjonariusza Policji, tylko i wyłącznie w zakresie zakończenia stosunku służbowego. Wszelkie inne kwestie stanowiące element decyzji o zwolnieniu ze służby mają wyłącznie charakter formalny i nie dotyczą istoty rozstrzygnięcia. Powołując się na wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 916/08, organ podkreślił, że kwestie te nie mają też samodzielnego bytu prawnego i nie mogą stanowić przedmiotu decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. W skardze na rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2009 r.,, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. W. wniósł o jego uchylenie w części utrzymującej w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie art. 41 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji przez zwolnienie go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy, zamiast na podstawie art. 41 ust. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), oddalił skargę W. W., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że istota sporu między stronami sprowadza się do zarzutu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. Zdaniem bowiem skarżącego, organ powinien zastosować art. 41 ust. 3, nie zaś art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 40 ustawy o Policji, policjant może być skierowany z urzędu lub na swoją prośbę na badanie przez komisję lekarską, podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w celu określenia stanu zdrowia, ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby oraz związku poszczególnych schorzeń ze służbą. W rozpoznawanej sprawie ze stosownym wnioskiem - w dniu [...] kwietnia 2009 r. - wystąpił skarżący, inicjując tym samym całe postępowanie. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w Z., orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej w P. w dniu [...] sierpnia 2009 r. orzekła o całkowitej niezdolności W. W. do służby w Policji. W związku z takim stanem rzeczy skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., wyraził wolę natychmiastowego zwolnienia go ze służby w Policji ze względu na orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby. Komendant Wojewódzki Policji w G. rozkazem personalnym z dnia [...] września 2009 r., nr [...], zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] września 2009 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta zwalnia się ze służby w przypadkach orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Oznacza to, że zwolnienie ze służby z tej przyczyny ma charakter obligatoryjny. Sąd stwierdził, że co do zasady zwolnienie policjanta ze służby na tej podstawie nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby (art. 43 ust. 1 powołanej ustawy), chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Tak więc pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby w związku z wydanym orzeczeniem uznającym go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji, wyłącza stosowanie tego przepisu, chroniącego trwałość stosunku służbowego policjanta w okresie 12 miesięcy od dnia faktycznego zaprzestania służby z powodu choroby. W ocenie Sądu, na tle rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie ma poczynione ustalenie, że skarżący uznany został za niezdolnego do służby oraz fakt, iż wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast obojętna jest dla sprawy kwestia, czy legitymuje się on zwolnieniem lekarskim, albowiem stwierdzenie całkowitej niezdolności do służby w Policji przez Komisję Lekarską dowodzi o braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza możliwość pełnienia służby. Niezdolność do służby ma tym samym charakter trwały i stanowi podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Skarżący pozostawał w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. i zwolniony został z obowiązku świadczenia służby. Zatem termin dwunastomiesięczny, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, rozpoczął swój bieg od momentu orzeczenia przez komisję lekarską o całkowitej niezdolności do służby. Rozwiązanie zatem stosunku służbowego z urzędu z tej przyczyny mogłoby nastąpić najwcześniej w sierpniu 2010 r. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt stwierdzenia przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w Z., orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej w P. w dniu [...] sierpnia 2009 r., całkowitej niezdolności W. W. do służby w Policji. Nie była też kwestionowana okoliczność, że skarżący zgłosił pisemnie wystąpienie ze służby, o jakim mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. wyraził bowiem wolę natychmiastowego zwolnienia go ze służby w Policji, a więc przed upływem ustawowego 12-to miesięcznego terminu. Skarżący nie kwestionował też orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej jego niezdolności do służby w Policji. W tej sytuacji organ miał podstawy uważać, że wniosek skarżącego z dnia 3 sierpnia 2009 r. złożony został na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, nie zaś w trybie art. 41 ust. 3 ustawy, szczególnie, że domagał się on, aby zwolnienie nastąpiło w sposób natychmiastowy. Organ rozkazem personalnym z dnia [...] września 2009 r., a zatem w terminie miesiąca od złożenia wniosku (z dnia [...] sierpnia 2009 r.) i niespełna w dwa tygodnie od uprawomocnienia się orzeczenia o stanie zdrowia, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] września 2009 r., realizując tym samym jego żądanie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący na etapie postępowania odwoławczego nie kwestionował podstawy zwolnienia go ze służby, a jedynie zgłaszał zarzuty odnośnie do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2007 i 2008. Dopiero w skardze do Sądu Administracyjnego zarzucił organowi zwolnienie go ze służby na niewłaściwej podstawie prawnej. Sąd uznał, że zarzut ten jest niezasadny, gdyż organ właściwie potraktował oświadczenie woli skarżącego z dnia [...] sierpnia 2009 r. jako oświadczenie, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Wprawdzie organ nie powołał tego przepisu w podstawie prawnej rozkazu, jednakże uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komendant Główny Policji przepis ten wskazał i dokonał jego prawidłowej interpretacji. W konsekwencji należy przyjąć, że bezpośrednią, a zarazem samoistną przyczyną obligującą przełożonego do zwolnienia policjanta ze służby był raport o zwolnienie ze służby. Dokonując analizy akt administracyjnych, Sąd stwierdził poza tym, że rozkaz personalny organu pierwszej instancji spełnia wymagania formalne określone przepisem § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjanta. Od powyższego wyroku W. W., wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, a to: na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r., chociaż mógł i powinien go uchylić po prawidłowo dokonanej ocenie zaskarżonego rozkazu personalnego, z uwzględnieniem zasad regulujących działanie organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd pierwszej instancji działał w sposób niekonsekwentny, z jednej strony ustalił, iż organ odwoławczy nie powołał w podstawie prawnej art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jednakże uzasadniając swoje rozstrzygnięcie przepis ten powołał, dokonując zarazem jego prawidłowej interpretacji. Z drugiej zaś strony organ nie uchylił zaskarżonego rozkazu personalnego pomimo tego, że w rozstrzygnięciu wskazano inną podstawę prawną – art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji (wg. konkluzji Sądu nieprawidłową), natomiast w uzasadnieniu tej samej decyzji wskazano art. 43 ust. 1 ustawy o Policji (wg. Sądu prawidłowo).Sąd natomiast uznał, że bezpośrednią, a zarazem samoistną przyczyną obligującą przełożonego do zwolnienia policjanta ze służby był raport o zwolnieniu ze służby (a zatem art. 43 ust. 1). Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł rażącego naruszenia przepisów, którego dopuścił się organ odwoławczy, a mianowicie art. 107 § 1 K.p.a. przez wskazanie w rozstrzygnięciu innej podstawy prawnej niż w uzasadnieniu decyzji. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarżący w skardze kasacyjnej odwołuje się do podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w szczególności zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów procesowych, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które miałoby się przejawiać w uchybieniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Faktycznie jednak skarżący zarzuca, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w realiach niniejszej sprawy nie uchylił zaskarżonej decyzji, chociaż organ odwoławczy nieprawidłowo powołał w sentencji podstawę prawną rozstrzygnięcia, a właściwie wskazał ją dopiero w uzasadnieniu decyzji. Powstałą rozbieżność Sąd pierwszej instancji potraktował jako wadliwość nieistotną, niemającą wpływu na wynik sprawy. Przyjął też, że decyzja w rzeczywistości została wydana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, chociaż w sentencji wskazano art. art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przepis art. 107 § 1 K.p.a. określa składniki decyzji administracyjnej i oczywiście jej składniki wymienione w tym przepisie powinny być spełnione, aby decyzja odpowiadała prawu. W orzecznictwie i w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że brak pewnych elementów decyzji lub występujące niedokładności nie zawsze prowadzą do jej dyskwalifikacji, innymi słowy, nie pozbawiają jej ustawowo określonego charakteru. Decyzja powinna między innymi zawierać powołanie podstawy prawnej, a więc wskazanie przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie, co oznacza również uzasadnienie prawne (art. 107 § 3 K.p.a.). Uzasadnienie prawne różni się od powołania podstawy prawnej tym, że w uzasadnieniu organ przywołuje treść przepisu i wyjaśnia, dlaczego go zastosował. Celem uzasadnienia prawnego jest zatem ocena stanu faktycznego w kontekście konkretnych przepisów prawnych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym uzasadnienie prawne wskazuje na prawidłowy związek między zawartą w nim oceną a osnową zaskarżonej decyzji. Wobec tego niepowołanie pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i pominięcie w niej wskazania również art. 43 ust. 1 ustawy o Policji nie stanowi wady, która mogłaby wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie natomiast jako podstawa prawna rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie został powołany art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro decyzja organu drugiej instancji była decyzją reformatoryjną, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i ten właśnie przepis został wskazany jako podstawa prawna jej wydania. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.