II SA/Sz 507/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Drawsku Pomorskim na uchwałę Rady Miejskiej w Kaliszu Pomorskim z dnia 25 marca 2009 r. Nr XXXVI/228/09 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę Przedszkola Miejskiego "Bajkolandia" w Kaliszu Pomorskim I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Miejska w K. – powołując się na przepis art. 14 ust. 5, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – podjęła w dniu 25 marca 2009 r. uchwałę w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę Przedszkola Miejskiego "B." w K. W § 1 powyższej uchwały ustalono opłatę za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę K., wykraczające poza podstawy programowe wychowania i nauczania przedszkolnego, obejmujące zajęcia opiekuńcze i dodatkowe wychowawcze w wysokościach: za dziecko uczęszczające do przedszkola na [...] godzin – [...] złotych, za dziecko uczęszczające do przedszkola na [...] godzin [...] złotych. W § 2 tej uchwały postanowiono, że jeżeli do przedszkola prowadzonego przez Gminę K. uczęszcza więcej dzieci tych samych rodziców, wnoszą oni opłatę w następujących wysokościach: za pierwsze dziecko - 100% opłaty; za drugie dziecko - 75% opłaty; za trzecie i każde następne dziecko - 50% opłaty. W § 3 pkt 1 powołanej uchwały ustalono, że opłata, o której mowa w § 1 nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka, które ustala się według odrębnych zasad. W pkt 2 - opłatę, o której mowa w § 1 ponoszą rodzice, bądź prawni opiekunowie. W pkt 3 - opłatę pobiera się z góry, do 15 - tego każdego miesiąca. W pkt 4 - opłaty nie pobiera się w przypadku nie uczęszczania dziecka do przedszkola przez okres przynajmniej jednego miesiąca. W § 6 tej uchwały ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w D., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 1, § 2 i § 3, jako sprzecznej z prawem – art. 14 ust.5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Prokurator w uzasadnieniu skargi wskazał, że ustawodawca w art. 14 ust.5 ustawy o systemie oświaty przyznał radzie gminy kompetencje do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, jednakże z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy, tj. z zastrzeżeniem, że przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Tak więc, nauczanie i wychowanie odbywające się w ramach podstawy programowej jest bezpłatne, zaś za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Jednak w tym ostatnim przypadku koniecznym jest dokładne określenie rodzaju świadczeń jakie są odpłatne i wskazanie wysokości opłaty za każde z nich. W ocenie Prokuratora, nie jest wystarczające wskazanie w uchwale, że jest to opłata za świadczenia wykraczające poza podstawy programowe wychowania i nauczania przedszkolnego, której wysokość została uzależniona jedynie od czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia tego rodzaju opłaty winien być jasno określony, z uwzględnieniem racji ekonomicznych, zaś oferowane przez gminę świadczenie wyraźnie wyszczególnione. Prokurator wskazał też, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie podkreślono, iż uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2009r., I OSK 1189/08 stwierdził, że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust.5 ustawy systemie oświaty. W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator na poparcie swojego stanowiska wskazał liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w K. reprezentowana przez [...] A. L., wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach odpowiedzi podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż uchwała rady powinna wyraźnie wskazywać, że opłata dotyczy zajęć dodatkowych, wykraczających poza podstawę programową oraz powinna być zróżnicowana w zależności od czasu korzystania z dodatkowych zajęć opiekuńczo-wychowawczych. Przedmiotowa uchwała, choć w sposób bardzo zwięzły, to jednak zawiera elementy postulowane przez judykaturę. W § 1 uchwały wyraźnie zastrzeżono, że opłata jest pobierana "za świadczenia przedszkola (...) wykraczające poza podstawy programowe wychowania i nauczania przedszkolnego, obejmujące zajęcia opiekuńcze i dodatkowe wychowawcze". Rada podkreśliła, że uchwała różnicuje wysokość opłat w zależności od czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Rodzic ma możliwość w każdej chwili zadeklarowania, na jaką ilość godzin będzie przyprowadzał dziecko do przedszkola. Z powyższych względów Rada wniosła jak na wstępie, informując, iż Burmistrz K. przygotował projekt nowej uchwały w sprawie opłat za usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez gminę, wykraczające poza podstawę programową, która oczekuje na uchwalenie. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik organu przedłożyła uchwałę Nr LV/329/10 Rady Miejskiej w Kaliszu Pomorskim z dnia 30 czerwca 2010r. w sprawie ustalenia wysokości opłat na świadczenia prowadzonego przez Gminę Kalisz Pomorski przedszkola publicznego. W § 6 tej uchwały Rada postanowiła, że traci moc uchwała Nr XXXVI/228/09 Rady Miejskiej w Kaliszu Pomorskim z dnia 25 marca 2009r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę Przedszkola Miejskiego "B." w K. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 37, poz. 1012), zaś w § 7 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Z.. Uchwała powyższa do dnia rozprawy nie została opublikowana w dzienniku urzędowym, a więc nie weszła w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) kontrola sądowo-administracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzania, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skargę Prokuratora Rejonowego w D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę Przedszkola Miejskiego "B." w K., należało uznać za uzasadnioną. Zgodnie z art. 5 ust.6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Stosownie do treści art. 6 ust.1 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Wychowanie przedszkole obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego, z zastrzeżeniem art. 14a i ust.5 (art. 14 ust.1 ustawy). Przedszkole realizuje podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną przez ministra właściwego do sprawy oświaty i wychowania (art. 14 ust.2 ustawy). Stosownie do art. 14 ust.5 ustawy – opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Przepis art. 14 ust.5 ustawy zawiera zatem upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty oraz sprecyzowana w załączniku NR 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 lutego 2002r. w sprawie podstawy progresowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). W przepisie § 10 ust.2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozrządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61 poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. W świetle powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego są zawsze bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Podejmowana uchwała na mocy art. 14 ust.5 o systemie światy powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składała się na każde z tych świadczeń. Rada ustanawiając opłatę powinna określać jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinna również wykazać, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne przewidziane w art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a także pozwoli rodzicom na właściwy dobór odpłatnych zajęć ponadprogramowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r., sygn. akt SA/Wr 622/07, LEX 372638, WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r. II SA/Bd 400/09 niepubl.), wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. OSK 1189/08). Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w § 1 zaskarżonej uchwały. Trafne jest zatem stanowisko Prokuratora, że nie wystarczające jest tylko wskazanie, iż jest to opłata za świadczenia wykraczające poza podstawy programowe wychowania i nauczania przedszkolnego, a jej wysokość uzależniona jest jedynie od czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Należy podkreślić, że takie ogólnikowe ujęcie powoduje przyjęcie jednej tylko, a przy tym stałej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy dane przedszkole poza realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego oferuje inne świadczenia, rozmiaru i jakości dodatkowych świadczeń. W konsekwencji takiej regulacji Rada niewątpliwie w sposób istotny naruszyła art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wprawdzie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej § 1, 2 i 3, a przy tym uzasadnienie swego stanowiska umotywował w zasadzie do §1, to jednak po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego aktu w kontekście ustalonych w nim norm, Sąd doszedł do przekonania, że należy stwierdzić nieważność całej uchwały. Należy wyjaśnić, że § 1, 2 i 3 tej uchwały mają charakter norm materialnoprawnych, zaś pozostałe i nie zaskarżone tj. § 4, 5 i 6, to postanowienia dotyczące wykonania uchwały, uchylające poprzednią uchwałę i stanowiące o sposobie jej ogłoszenia i wejścia w życie. Stwierdzenie istotnego naruszenia prawa norm o charakterze merytorycznym, czyni bezpodstawnym funkcjonowanie w obrocie prawnym norm zawartych w § 4, 5 i 6. W ocenie Sądu okoliczność uchylenia zaskarżonego aktu normatywnego rady gminy, nie może prowadzić w niniejszej sprawie do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, nawet w sytuacji gdyby uchwała uchylająca weszła w życie przed dniem rozprawy. Wyjaśnić trzeba, że uchylenie aktu prawnego nie oznacza, iż przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie tego uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku , jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcia. Istotne są skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Uchylenie uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki do daty uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Stosownie do treści art. 152 powyższej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.