II GSK 1366/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. S." B. P. I. S. i S. S. Spółka Jawna w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 707/10 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi "A. S." B. P. I. S. i S. S. Spółka Jawna w R. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozszerzenia postępowania w związku z podejrzeniem stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 707/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę ".A. S." B. P. [...] Spółka Jawna w R. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozszerzenia postępowania w związku z podejrzeniem stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. I W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. W sprawie niniejszej pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozszerzenia postępowania w związku z podejrzeniem stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Sąd przypomniał, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 p.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania spraw o charakterze cywilnym, które zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. dochodzone są w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, stosownie do treści art. 479(1) § 2 pkt 3 k.p.c. sprawy z zakresu ochrony konkurencji, a ściślej sprawy odwołań od decyzji i postanowień Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów określonych w art. 81 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007r. Nr 50, poz. 331 ze zm.) uznane zostały za sprawy gospodarcze należące do właściwości sądów powszechnych i jako takie rozpoznawane są w trybie postępowania odrębnego w sprawach gospodarczych. Zdaniem sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do uznania właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na postanowienie organu w przedmiocie rozszerzenia zakresu prowadzonego postępowania w sprawie podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Wobec powyższego sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, ze sprawa nie należy do właściwości (kognicji) sądu administracyjnego. II Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca Spółka, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 45 i art. 176 Konstytucji RP w związku z normatywnym z art. 81 i art. 82 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i z art. 479 (28) § 3 k.p.c. polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych, jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, co w rezultacie poprzez mechaniczne stosowanie niekonstytucyjnych przepisów ustawowych, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do naruszenia samej Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, iż droga i kontrola sądowa nie jest nie tylko dwuinstancyjna, ale nie jest nawet jednoinstancyjna, co zgodnie ze wskazanymi przepisami ustawy zasadniczej jest niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia praw podstawowych spółki jako przedsiębiorcy. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 3, art. 47, art. 58 i art. 113 tej ustawy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazanymi przez stronę podstawami skargi kasacyjnej i bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Nie wystarczy zatem jedynie wskazanie przez autora skargi kasacyjnej konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, ale konieczne jest sprecyzowanie, do jakiego naruszenia wskazanych przepisów doszło i na czym ono polegało. W niniejszej sprawie kasator formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazał jako naruszenie art. 3, art. 47, art. 58 i art. 113 p.p.s.a., ale nie sprecyzował, do jakiego naruszenia wskazanych przepisów doszło i na czym ono polegało. Dodać należy, że powołane jako naruszone przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składają się z kilku jednostek redakcyjnych ujętych w paragrafy i punkty. Skarżący natomiast w ogóle nie sprecyzował, które konkretnie uregulowania prawne i w jaki sposób zostały naruszone. Ponieważ nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie hipotez, co do intencji wnoszącego skargę kasacyjną i wychodzenie ponad to, co wynika z brzmienia sformułowanego przez niego zarzutu kasacyjnego uznać należy, że zarzut naruszenia prawa procesowego w bliżej nieokreślony sposób jest nieusprawiedliwiony. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji pod kątem dopuszczalności drogi postępowania przed sądami administracyjnymi było postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów dotyczące rozszerzenia postępowania w związku z podejrzeniem stosowania przez Spółkę praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, wydane na podstawie art. 101 ust. 2 oraz art. 49 ust. 1 u.o.k.k., na które to postanowienie zgodnie z uregulowaniami art. 49 ust. 1 oraz w art. 101 ust. 2 u.o.k.k. nie przysługuje zażalenie. Istota zarzutu naruszenia art. 81 i art. 82 u.o.k.k. w związku z art. 479(28) § 3 k.p.c. oraz art. 45 Konstytucji RP sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącej, skoro na zaskarżone postanowienie nie przysługuje zażalenie, a zatem wyłączony jest tryb odwoławczy przewidziany w tych przepisach, to z uwagi na treść art. 45 Konstytucji RP, na postanowienie to przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pogląd ten nie jest uzasadniony. Właściwie wszystkie procedury przewidują wydawanie postanowień zaskarżalnych w sposób samodzielny (zażaleniem) i niezaskarżalnych, w zależności od rodzaju materii rozstrzyganej tymi postanowieniami. Kontrola postanowień niezaskarżalnych zażaleniem nie jest wyłączona, odbywa się jednak w ramach kontroli końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Brak możliwości zaskarżenia postanowienia zażaleniem do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie oznacza, że dla kontroli takiego postanowienia otwiera się droga postępowania przed sądami administracyjnymi. Właściwość sądu administracyjnego musi wyraźnie wynikać z konkretnego przepisu prawa. Ze względu na konstytucyjne domniemanie właściwości sądów powszechnych, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznacza granice właściwości sądu administracyjnego. Określony przez p.p.s.a. katalog spraw należących do właściwości sądów administracyjnych, poszerzony o sprawy przekazane do właściwości tych sądów poprzez przepisy ustaw szczególnych, określa granice kognicji sądów administracyjnych. Żadne z powołanych przepisów nie przewidują kontroli przez sądy administracyjne niezaskarżalnych zażaleniem postanowień Prezesa UKKiK. Zatem droga przed sądami administracyjnymi dla ich kontroli nie jest dopuszczalna. Na marginesie tylko należy wskazać, że sprawy z zakresu postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję wskazane w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów przekazane zostały do kognicji sądu powszechnego. Zaskarżone postanowienie skarżąca może kwestionować po wydaniu w sprawie decyzji, składając odwołanie od tej decyzji do sądu właściwego dla tych spraw. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi ze względu na stwierdzenie niedopuszczalności drogi przed sądami administracyjnymi. Podkreślenia wymaga, że powyższa kwestia była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno w postanowieniu z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 749/08, jak i postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 270/10. Poglądy wyrażone w tych orzeczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela w całości. Bez wpływu na dotychczasową ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, że art. 479(28) § 3 k.p.c. został uznany za niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt SK 27/03, OTK-A 2005/1/8), bowiem przepisu tego Sąd nie stosował, zatem nie mógł go naruszyć, a dotyczy on zagadnienie majątku ze sprawą niniejszą. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.